TÜRKİYE’DE BÜTÇE PROSEDÜRLERİNİN GELİŞİMİ VE MALİ DİSİPLİNE ETKİLERİ: 1998- 2021 DÖNEMİ İÇİN BİR İNCELEME

Yıl 2023, Cilt: 21 Sayı: 50, 1170 - 1205, 20.10.2023

Tülin Altun

https://doi.org/10.35408/comuybd.1338534

Öz

Türkiye’de 2005 yılı öncesinde bütçe prosedürleri büyük ölçüde 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’na göre yürütülmekteydi. 2003 yılında kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması, hesap verebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanması amacıyla 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkarılmıştır. 2005 yılında yürürlüğe giren bu Kanun bütçe prosedürlerini büyük ölçüde değiştirmiştir. Bütçe prosedürleri ile mali disiplin arasında doğrusal yönlü bir ilişki olduğunu gösteren önemli bir ampirik literatür vardır. 5018 sayılı Kanun ile yapılan bu önemli değişiklik, Türkiye’de bütçe prosedürlerinin ne kadar iyileştirildiğinin bir endeks aracılığıyla ölçülmesi ve 2005 öncesi ve sonrası olmak üzere iki dönemin mali disiplin açısından karşılaştırılmasına imkan tanımaktadır. Bu çalışmada Türkiye’de 1998-2005 dönemine ve 2005-2021 dönemine göre bütçe prosedürleri endeksleri hesaplanmıştır. Dabla-Norris vd.’nin (2010) kullandığı metodoloji temel alınarak, bütçe aşamaları (hazırlık, onay, uygulama) ve kategorilerine (yukarıdan aşağı prosedürler, kurallar ve kontroller, sürdürülebilirlik ve güvenilirlik, kapsamlılık, şeffaflık) ilişkin ayrı endeksler hesaplanmıştır. Temelde iki dönem için endeks değerleri hesaplanmakla birlikte iki dönemde de bütçe uygulamaları ve usul kurallarında reform niteliğinde olmayan küçük değişiklikler söz konusudur. Bu değişikliklerin olduğu dönemler için de endeks değerleri ayrıca hesaplanmıştır. Bu hesaplamalar sonucunda 5018 sayılı Kanun’un bütçe prosedürlerini oldukça önemli ölçüde iyileştirdiği sonucuna ulaşılmıştır. Bütçe prosedürlerinin en fazla iyileştirildiği aşama planlama aşaması olmuştur. 5018 sayılı Kanun’dan sonra bütçenin planlama aşamasının endeks puanı 1’den 2,74’e çıkmıştır. 1998-2008 yılları arasında IMF’ye verilen faiz dışı fazla taahhütleri mali kural olarak değerlendirildiğinde planlama aşamasının endeks puanı, 1998-2004 dönemi için 1,14’e 2005-2008 dönemi için ise 2,88’e yükselmiştir. Bununla birlikte en büyük endeks puanını alan bütçe aşaması uygulama aşamasıdır. Uygulama aşamasının endeks puanı 1998-2004 döneminde 1,79; 2005-2021 döneminde 3,43 olmuştur. Kategori endeksine göre, 2005 yılı sonrası, bütçe prosedürleri bileşenlerinin birçoğunun endeks puanında bir artış meydana gelmiştir. Bununla birlikte eski mevzuata göre endeks puanı olarak 0 alan bazı bileşenler yeni mevzuatta da 0 almaya devam etmiştir. Sektör stratejilerinin maliyetlendirilmesi, yıllık bütçe dökümanlarında duyarlılık analizi, mevcut ve yeni politikaların bütçe belgelerinden ayrı etkilerinin tanımlanması, yasama değişikliğinde sınırlamalar, yukarıdan aşağı bütçe onay sırası, vadesinde ödemesi yapılmayan borç stokları ve bunların izlenmesi bileşenleri bunlar arasındadır. Bütçe belgelerinde toplam mali riskin değerlendirilmesine ilişkin bileşenin endeks puanı düşük oranda artmış, bütçe onayı için zaman limiti bileşeninin puanı ise değişmeden kalmıştır. Düşük puan alan bu endeks bileşenlerine bakıldığında, bunların çoğunun kural ve kontroller ile sürdürülebilirlik ve kredibilite kategorilerine dâhil olduğu görülmektedir. Şeffaflık ve kapsamlılık kategorilerinin aksine bu kategorilerdeki düzenlemeler yetersiz kalmıştır. Faiz dışı fazla hedefi mali kural olarak değerlendirildiğinde, kurallar ve kontrollere ilişkin kategorinin endeks puanı, 1998-2004 dönemi için 1,33’e; 2005-2008 dönemi için 2,67’ye yükselmiştir. Hem bütçe aşamaları hem de bütçe kategorilerine göre 5018 sayılı Kanun bütçe prosedürlerini önemli ölçüde iyileştirmiştir. Bununla birlikte bütçe prosedürlerindeki bu gelişmeler mali disiplini etkilememiştir. 2005 ve 2006 yıllarında faiz dışı bütçe fazlası/GSYH önceki döneme göre az da olsa artmakla birlikte 2007-2008 arasındaki dönemdeki bütçe fazlaları, hemen hemen önceki döneme benzer bir seviyede seyretmiştir. 2009 yılından itibaren ise faiz dışı bütçe fazlası/GSYH oranları hızla düşmüştür. 2011-2015 yılları arasındaki dönemde ise dengede kısmi bir iyileşme yaşanmakla birlikte 2005 öncesi döneme kıyasla faiz dışı bütçe fazlası/GSYH oranları düşük kalmıştır. 2016 yılında tekrar başlayan bütçe dengesindeki bozulma eğilimi, 2019-2021 döneminde negatif değerlerle sonuçlanmıştır. Bu üç yılda faiz dışı bütçe açığı ortaya çıkmıştır. 1998-2008 döneminde IMF’ye verilen faiz dışı fazla taahhüdü mali kural olarak değerlendirildiğinde Türkiye’de kural ve kontroller kategorisindeki iyileşmelerin mali disiplini olumlu yönde etkilediği söylenebilir. Bu dönemde faiz dışı bütçe dengesi/GSYH oranları, 1999 yılı haricinde oldukça yüksek seyretmiştir. Merkezi yönetim borç stoku/GSYH verilerine göre de bütçe prosedürlerinde yapılan değişiklikler mali disiplin üzerinde olumlu etki yaratmamıştır. 2002 yılından itibaren Türkiye’nin borç stokunda bir azalma gözlenmekle birlikte bunun nedeni IMF’ye olan borçların azalmasıdır.

Anahtar Kelimeler

Bütçe usul kuralları, Bütçe prosedürleri endeksi, Mali disiplin

THE EVOLUTION OF BUDGETARY PROCEDURES AND THEIR IMPACT ON FISCAL DISCIPLINE IN TURKIYE: AN INQUIRY SPANNING FROM 1998 TO 2021

Öz

Prior to 2005, budgetary procedures in Turkiye were, for the large part, governed by General Accounting Law No. 1050. Then, in order not only to promote greater accountability and fiscal transparency but also to mandate the more efficient and effective use of public funds, the Turkish legislature passed Public Financial Management and Control Law No. 5018 in 2003. This law, upon coming into effect in 2005, greatly revamped extant budget procedures. Several seminal empirical studies in the literature have demonstrated a linear relationship between budget procedures and fiscal discipline. One of the more important outcomes of Law No. 5018 was the creation of an index that could be used to measure the degree to which Turkiye’s budgetary procedures have improved whilst also allowing analysts an opportunity to compare fiscal discipline before and after 2005. This study calculates budgetary procedure indices for two specific terms, 1998–2005 and 2005–2021. In this article, I employ the methodology developed by Dabla-Norris et al. (2010) to calculate two separate indices, one of which pertains to the different stages of the budget process (i.e., planning, approval, implementation) and the other to its categories (i.e., top-down procedures, rules and control mechanisms, sustainability and credibility, comprehensiveness, transparency). Since, however, minor adjustments too small to be considered true reforms were made to budgetary practices and procedural rules both prior to and after 2005, I have calculated separate index values for the periods during which these changes were in effect. The relevant indices reveal that Law No. 5018 has had a very significant impact on budgetary procedures. Of all the various budgetary procedures, the budget planning stage experienced the greatest improvement, rising from 1 to 2.74 following the implementation of Law No. 5018. If, moreover, the primary surplus commitments made to the IMF for 1998–2008 are accepted as a fiscal rule, the score for the planning stage rose from 1.14 in 1998–2004 to 2.88 in 2005–2008. With a score of 1.79 in 1998–2004 and 3.43 in 2005–2021, the budget implementation stage boasts the highest index scores of all variables. As for the different categories examined, we find that the majority of budgetary procedures experienced an increase in index scores after 2005. In addition to this, six variables that had earned a score of 0 prior to 2005 experienced no increase whatsoever after the new regulations were subsequently implemented. These (i) include costed sector strategies, (ii) sensitivity analysis discussed in annual budget documents, (iii) the identification of separate impact of current versus new policies in budget documents, (iv) limits to amendments by the legislature, (v) top-down sequence of budget approval, and (vi) stock and monitoring of expenditure arrears. While the score for overview aggregate fiscal risk in budget documents increased only slightly, that for time limits for budget approval remained unchanged. Those variables that saw only a minimal score increase belong, for the most part, to one of two categories—(i) rules and control mechanisms and (ii) sustainability and credibility. In contrast to transparency and comprehensiveness, revisions to these categories were inadequate. If, moreover, primary surplus goals are counted as fiscal regulations, we observe the 1998–2004 score of 1.33 to increase to 2.67 for in 2005–2008. As such, while Law No. 5018 precipitated noticeable improvements to budgetary procedures, it had a negligible impact on fiscal discipline. Though primary budget surplus-to-GDP increased to a lesser degree in 2005 and 2006 than during the previous term, 2007–2008 budget surpluses largely mirrored the previous term. Beginning in 2009, however, primary budget surplus-to-GDP ratios experienced a rapid decline. Whereas the budget then saw a partial recovery from 2011 to 2015, primary budget surplus ratios were lower than pre-2005 figures. A similar downward trend began in 2016, culminating in negative figures between 2019 and 2021. A primary budget deficit was likewise recorded during these same three years. If, moreover, the primary surplus commitments made to the IMF from 1998 to 2008 are considered fiscal rules, then the revisions made to budget rules and control mechanisms did in fact have a positive impact on fiscal discipline. Primary budget balance-to-GDP ratios have, with the sole exception of 1999, been exceptionally high. Central government debt-to-GDP ratios likewise reveal that budgetary procedure revisions had a positive effect on fiscal discipline. Decreases in Turkiye’s debt stock are a result of the country’s IMF debt decreasing since 2002.

Anahtar Kelimeler

Budget procedures, Budget procedures index, Fiscal discipline

Kaynakça

• Akyel, R. ve Söyler, İ. (2010). Yönetimin Kontrol Fonksiyonu Bağlamında Kamu Harcamalarının Kontrolü. Vergi Sorunları Dergisi, 258, 7- 20.
• Alesina, A. ve Perotti, R. (1996). Fiscal Discipline and the Budget Proces. The American Economic Review, 86(2), 401-407.
• Alesina, A. ve Perotti, R. (1999). Budget Deficits and Budget Institutions. Poterba, J. M. ve von Hagen, J. (Ed.). Fiscal Institutions and Fiscal Performance içinde, (s. 13-36), National Bureau of Economic Research.
• Alesina, A. ve Tabellini, G. (1990). A Positive Theory of Fiscal Deficits and Government Debt. The Review of Economic Studies, 57(3), 403-414.
• Alesina, A., Hausmann, R., Hommes, R., ve Stein, E. (1996). Budget Institutions and Fiscal Performance in Latin America. NBER Working Paper, No.5586.
• Altun, T (2018). Koşullu Yükümlülükler: Mali Riskler, Maliyetler ve Önlemler. Sağlam, H. ve Kenanoğlu, E. (Ed.). 10 Years After the Great Recession: Orthodox versus Heterodox Economics 9. International Conference on Political Economy Abstracts & Proceeding Book içinde, (s.273-283). ICOPEC.
• Arcagök, S., Yörük, B., Oral, E. ve Korkmaz, U. (2004). Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda Öngörülen Düzenlemeler. Bütçe Dünyası, 18, 3-9.
• Arslan, A. (2004). 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Kamu Harcama Sisteminde Yapılan Düzenlemeler. Maliye Dergisi, 145(1), 1-44.
• Ataç, E. (1976). Türk Program Bütçe Sistemi Amacına Ne Ölçüde Ulaşabildi?. Eskişehir İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi Dergisi, 12(1), 233-241.
• Austen-Smith, D. (2000). Redistributing Income Under Proportional Representation. Journal of Political Economy, 108(6), 1235-1269.
• Baron, D. P. (1989). A Noncooperative Theory of Legislative Coalitions. American Journal of Political Science, 33(4), 1048-1084.
• Baron, D. P. ve Ferejohn, J. (1989). Bargaining in Legislatures. The American Political Science Review, 83(4), 1181-1206.
• Bektaş, N. B. ve Çetinkaya, Ö. (2021). Bütçe Yönetimi Kavramı ve Türkiye’de Bütçe Yönetiminin Başarısının Değerlendirilmesi. International Journal of Public Finance, 6(2), 233-262.
• Brennan, G. ve Buchanan, J. M. (1985). The Reason of Rules, Cambridge: Cambridge University Press.
• Brixi, P. H. ve Mody, A. (2002). Dealing with Government Fiscal Risk: An Overview. Brixi, P. H. ve Schick, A. (Ed.). Government at Risk: Contingent Liabilities and Fiscal Risk içinde, (s.21-58). The Word Bank, Oxford University Press (A Copublication).
• Buchanan, J. M. ve Tullock, G. (1962). The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor, Michigan: University of Michigan Press.
• Cebotari, A., Davis, J., Lusinyan, L, Mati, A., Mauro, P., Petrie, M. ve Velloso, R. (2009). Fiscal Risks: Sources, Disclosure, and Management. IMF Fiscal Affairs Department Paper 1.
• Cilavdaroğlu, A. A. ve Ekici, B. (2013). Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bütçe Hakkını Kullanabilme Kapasitesi. Amme İdaresi Dergisi, 46(3), 59-88.
• Dabla-Norris, E., Allen, R., Zanna, L-F., Prakash, T. Kvintradze, E., Lledo, V., Yackovlev, I., ve Gollwitzer, S. (2010). Budget Institutions and Fiscal Performance in Low-Income Countries. IMF Working Paper, No.80.
• Demirbaş, T. (2010). Kamu Bütçeleme Sürecinde Yazılı Olmayan Kuralların Önemi ve Bütçe Reformlarına Etkisi. Bütçe Dünyası Dergisi, 33, 3-23.
• Demircan, E. S. (2005). Karşılaştırmalı Bir Perspektiften Kamu Mali Yönetiminde Türk Bütçe Sistemi ve Analitik Bütçe Sistemine Geçiş. Muhasebe ve Finansman Dergisi, 25, 60-69.
• DPT (2000). Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu. Ankara: DPT Yayınları No:2000-155.
• Fabrizio, S. ve Mody, A. (2006). Can Budget Institutions Counteract Political Indiscipline?. Economic Policy, 21(48), 689-739.
• Filc, G. ve Scartascini, C. (2004). Budget Institutions and Fiscal Outcomes: Ten Years of Inquiry on Fiscal Matters at the Research Department. Presentation at the Research Department 10th Year Anniversary Conference, September 2004, Office of Evaluation and Oversight. Inter-American Development Bank.
• Giuberti, A.C. (2015). Budget Institutions and Fiscal Performance of the Brazilian Federal Government. EconomiA, 16, 176–193.
• Gleich, H. (2003). Budget Institutions and Fiscal Performance in Central and Eastern European Countries. European Central Bank (ECB) Working Paper, No. 215.
• Hallerberg, M. (2004). Domestic Budgets in a United Europe: Fiscal Governance from the End of Bretton Woods to EMU. London: Cornell University Press.
• Hallerberg, M. Strauch, R. ve von Hagen, J. (2007). The Design of Fiscal Rules and Forms of Governance in European Union Countries. European Journal of Political Economy, 23(2), 338-359.
• Hallerberg, M. ve von Hagen, J. (1999). Electoral Institutions, Cabinet Negotiations, and Budget Deficits Within the European Union. Poterba, J. M. ve von Hagen, J. (Ed.). Fiscal Institutions and Fiscal Performance içinde, (s. 209-232), National Bureau of Economic Research.
• Hazine ve Maliye Bakanlığı (2023). Ekonomik Göstergeler. Erişim Adresi: https://www.hmb.gov.tr/ekonomik-gostergeler, Erişim Tarihi: 14.04.2023
• Hazine ve Maliye Bakanlığı (2023). Kamu Finansmanı İstatistikleri. Erişim Adresi: https://www.hmb.gov.tr/kamu-finansmani-istatistikleri, Erişim Tarihi: 14.04.2023
• Hazine ve Maliye Bakanlığı (2023). Kamu Maliyesi İstatistikleri. Erişim Adresi: https://ms.hmb.gov.tr/uploads/2023/06/VI-KAMU-MALIYESI-3.pdf, Erişim Tarihi: 14.04.2023
• Jung, H. (2022). Online Open Budget: The Effects of Budget Transparency on Budget Efficiency. Public Finance Review, 50(1), 91‐119.
• Koen, V. ve van den Noord, P. (2005). Fiscal Gimmickry in Europe: One-off Measures and Creative Accounting. OECD Economics Department Working Paper, No. 417.
• Kopits, G. ve Symansky, S. (1998). Fiscal Policy Rules. IMF Occasional Paper, No. 162.
• Krogstrup, S. ve Wyplosz, C. (2006). A Common Pool Theory of Deficit Bias Correction. Centre for Economic Policy Research, Discussion Paper, No. 5866.
• Milesi-Ferretti, G. M., Perotti R. ve Rostagno (2002). Electoral Systems and Public Spending. The Quarterly Journal of Economics, 117(2), 609-657.
• Mou, H. ve Hing, M. L. M. (2021). Stringency of Balanced Budget Laws and Transparency of Budgeting Process. Public Budgeting & Finance, 41(2), 45-64.
• PEFA (2023). Expenditure Arrears (About the Indicator). Erişim Adresi: https://www.pefa.org/node/4828, Erişim Tarihi: 10.06.2023
• Persson, T. ve Tabellini, G. (2003). The Economic Effect of Constitutions (What do the data say?). MIT Press, Cambridge.
• Persson, T., Roland, G. ve Tabellini, G. (2000). Comparative Politics and Public Finance. Journal of Political Economy, 108(6), 1121-1161.
• Persson, T., Roland, G. ve Tabellini, G. (2007). Electoral Rules and Government Spending in Parliamentary Democracies. Quarterly Journal of Political Science, 2(2),155-188.
• Persson, T., Roland, G., ve Tabellini, G. (1997). Separation of Powers and Political Accountability. The Quarterly Journal of Economics, 112(4), 1163-1202.
• Resmi Gazete (1947). 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu. Tarih: 14/06/1927, Sayı: 607.
• Resmi Gazete (2003). 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu. Tarih: 10/12/2003, Sayı: 25326.
• Sağdan, H. (1995). Türkiye’de Fon Uygulamaları ve Bir Örnek Olarak Savunma Sanayii Destekleme Fonu. T.C. İstanbul Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Bütçe ve Mali Planlama Anabilim Dalı, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi.
• Schick, A. (2009). Budgeting for Fiscal Space. OECD Journal on Budgeting, 9(2), 1-18.
• Shepsle, K. (1979). The Role of Institutional Structure in the Creation of Policy Equilibrium. Douglas W. R. ve Theodore J. E. (Ed.). Politics and Public Policy, 6, Public Policy and Public Choice içinde, Sage Yearbooks, Beverley Hills: Sage.
• Shepsle, K. A. (1986). Institutional Equilibria and Equilibrium Institutions. Herbert W. (Ed.). Political Science: The Science of Politics içinde, New York: Agathon.
• Stein, E., Talvi, E. ve Grisanti, A. (1999). Institutional Arrangements and Fiscal Performance: The Latin American Experience, Poterba, J. ve von Hagen, J. (Ed.). Fiscal Institutions and Fiscal Performance içinde (s. 103-133). Chicago: University of Chicago Press.
• TÜİK (2023). Yıllık Ulusal Hesap İstatistikleri. Erişim Adresi: https://biruni.tuik.gov.tr/medas/?kn=136&locale=tr, Erişim Tarihi: 14.04.2023
• Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonu (2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021). Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısı Raporu.
• von Hagen, J. (1992). Budgeting Procedures and Fiscal Performance in the European Communities. Economic Paper, No. 96, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, Commission of the European Communities.
• von Hagen, J. (2002). Fiscal Rules, Fiscal Institutions, and Fiscal Performance. The Economic and Social Review, 33(3), 263-284. von Hagen, J. ve Harden, I. J. (1995). Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline. European Economic Review, 39, 771-779.
• Wildavsky, A. (1975). Budgeting: A Comparative Theory of Budgeting Processes. Boston:Little, Brown & Company.
• Yılmaz, H. H. ve Biçer, M. (2010). Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi. Maliye Dergisi, 158, 201-225.