Classification of Budget Flexibility Instruments and Evaluation of Flexibility Practices in Turkey

Öz

Budget flexibility refers to the room for maneuver in the budget to respond to unforeseen events in the fiscal year. According to the literature and financial legislation, budgets should be flexible to a certain extent. However, it is difficult to say that there is a categorical approach used in the information that is produced about which instruments ensure this flexibility, and how these instruments are used. From this point of view, this study aims to classify the instruments that provide flexibility to Türkiye’s central government budget in terms of expenditure, income, and borrowing, and to examine how these instruments have been used since the date the Public Financial Management and Control Law No. 5018 came into force. In this direction, the limits of the budget flexibility provided via different instruments, and legal arrangements were revealed by reviewing the financial legislation, and how flexibility has been used was examined through the data from onwards 2005. Results show that budget flexibility, especially in terms of expenditures, has been used beyond the limits set by the legislation. This study is expected to contribute to the budget literature by classifying the disorganized flexibility instruments and enable discussions to be made on budget execution through this classification.

Anahtar Kelimeler

• Budget flexibility
• central government budget
• PFMCL No. 5018
• Neoliberal policies.

Türkiye’de Bütçe Esneklik Araçlarının Sınıflandırılması ve Esneklik Uygulamalarının Değerlendirilmesi

Öz

Bütçe esnekliği, öngörülmemiş durumlara karşı bütçeyi uyarlama konusunda tanınan manevra alanını ifade eder. Akademik yazına ve mali mevzuata göre bütçeler belli bir derecede esnek olmalıdır. Ancak bu esnekliğin hangi araçlarla sağlandığına ve bu araçların nasıl kullanıldığına dair üretilen bilgilerde kategorik bir yaklaşım olduğunu söylemek zordur. Buradan hareketle bu çalışma, Türkiye'de merkezi yönetim bütçesine esneklik sağlayan mevcut araçları harcama, gelir ve borçlanma unsurları açısından sınıflandırmayı ve bu araçların 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren nasıl kullanıldığını incelemeyi amaçlamaktadır. Bu doğrultuda mali mevzuat taranarak farklı araç ve düzenlemeler aracılığıyla bütçeye tanınan esnekliğin sınırları ortaya konulmuş ve 2005 yılı sonrası veriler üzerinden esnekliğin nasıl kullanıldığı incelenmiştir. Araştırmanın sonucunda esnekliğin, özellikle harcama unsurları açısından, mevzuatla çizilmiş sınırların dışına çıkılarak kullanıldığı tespit edilmiştir. Çalışmanın, dağınık görünümdeki esneklik araçlarını sınıflandırarak bütçe yazınına katkı sağlaması ve bütçe uygulamasına ilişkin tartışmaların bu sınıflandırma aracılığıyla gerçekleştirilmesini sağlaması beklenmektedir.

Anahtar Kelimeler

• Bütçe esnekliği
• Merkezi Yönetim Bütçesi
• 5018 sayılı KMYKK
• Neoliberal politikalar.

Kaynakça

1. Akyüz, Y. (1985). Türkiye’de Mali Sistem Aracılığıyla Kaynak Aktarımı: 1980 Öncesi ve Sonrası. Bırakınız Yapsınlar Bırakınız Geçsinler Türkiye Ekonomisi 1980- 1985. 1. Basım. Bilgi Yayınevi.
2. Alesina, A. & Perotti, P. (1996). “Fiscal Discipline and the Budget Process”. The American Economic Review, 86(2), 401-407.
3. Anessi-Pessina, E., Sicilia, M. & Steccolini, I. (2013). “Rebudgeting: Scope, triggers, players, Budgetary Research Review (BRR)”. Buget Finante, 5(1), 15-29.
4. Bayramoğlu Özuğurlu, S. (2009). Bağımsız Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar. Kamu Yönetimi: Yapı İşleyiş Reform. (Ed. B. Övgün). Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Kamu Yönetimi Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayın No: 5.
5. Biraschi, P. (2008). “Searching for the optimal EMU fiscal rule:an ex-post analysis of the SGP reform proposals”. Working Papers wp2008-7, Department of the Treasury, Ministry of the Economy and of Finance.
6. Bowen, T. R., Chen, Y., Eraslan, H. & Zápal, J. (2017). “Efficiency of flexible budgetary institutions”. Journal of Economic Theory, Elsevier, 167(C), 148-176.
7. Buchanan J.M. (1991). Constitutional Economics. The World of Economics (Ed. Eatwell J., Milgate M., Newman P.), The New Palgrave. London: Palgrave Macmillan.
8. Burnham, P. (2003). “Küreselleşme, Apolitikleştirme ve ‘Modern' Ekonomi Yönetimi”. Praksis, Sayı 9, 163-182.

9. Buschor, E. (2013). “Performance Management in the public sector: Past, current and future trends”. Tékhne, 11 (1), 4-9, ISSN 1645-9911.
10. Coşkun, A. & Karabeyli, L. (2009). Sayıştay Denetimi Bağlamında Hesap Verme Sorumluluğu. Uluslararası Sempozyum Bütçe Sürecinde Parlamentonun Değişen Rolü, Ankara: TBMM Basımevi.
11. Çağan, N. (1980). “Demokratik Sosyal Hukuk Devletinde Vergilendirme”. Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 37(1), 129-151.
12. Deniz, N. (2019). “Bütçe Kurallarının Varlığı Kapsamında Bütçe Esnekliğinin Değerlendirilmesi”. Yüksek Lisans Tezi, Bursa Uludağ Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Bursa.
13. Di Francesco, M. & Alford, J. (2016). Balancing Control and Flexibility in Public Budgeting: A New Role for Rule Variability. Basingstoke: Palgrave Macmillan, ISBN: 9811003408
14. Dikmen, A.A. (2013). Makine, İş, Kapitalizm ve İnsan. 2. Baskı. Pratika Kitap.
15. Dougherty, M. J., Klase, K. A. & Song, S.G. (2003). “Managerial Necessity and the Art of Creating Surpluses: The Budget-Execution Process in West Virginia Cities”. Public Administration Review, 63(4), 484–497.
16. Echeverry, J., Bonilla, J. & Moya, A. (2006). “Institutional Rigidities and Budget Flexibility: Origin, Motivation and Effects on Budget”. IDB Publications (Working Papers) 2321, Inter-American Development Bank.
17. Gerçek, A. & Bakar, F. (2017). “Vergilemede Kanunilik İlkesi Açısından Anayasa’nın 73/4. Maddesi ile Bakanlar Kuruluna Yetki Verilmesinin Değerlendirilmesi”. International Journal of Public Finance, 2(1), 7-26.
18. Güler, B.A. (2003). “Yönetişim: Tüm İktidar Sermayeye”. Praksis, Sayı 9, 93-116.
19. Güneş, G. (2011). Verginin Yasallığı İlkesi (3. Baskı). İstanbul: On İki Levha Yayınları.
20. Gürkan, C. & Karahanoğulları, Y. (2010). “Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali kurallar ve kurullar”. Maliye Dergisi, 158 (Ocak-Haziran), 547–569
21. Güzelsarı, S. (2008). Küresel Kapitalizm ve Devletin Dönüşümü, Türkiye’de Mali İdarede Yeniden Yapılanma”. Birinci Baskı, İstanbul: SAV (Sosyal Araştırmalar Vakfı), ISBN 978-9944-5612-8-0.
22. Head, B. W. & Alford, J. (2015). “Wicked Problems: Implications for Public Policy and Management”. Administration & Society, 47(6), 711–739.
23. Hood, C. (1991). “Public management for all seasons?”. Public Administration, 69, Spring, 3-19.
24. Jameson Boex, L. F., Martinez-Vazquez, J. & McNab, R.M. (2000). “Multi-Year Budgeting: A Review of International Practices and Lessons for Developing and Transitional Economies”. Public Budgeting&Finance, 20 (2), 91-112.
25. Jessop, B. (2009). "Kapitalist Devletin Geleceği". Ankara: Epos Yayınları.
26. Kaneti, S., Ekmekçi, E., Güneş, G. & Kaşıkçı, M. (2019). Vergi Hukuku. İstanbul: Filiz Kitabevi.
27. Karacan, E. (2010). Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Türkiye Uygulaması, DPT Uzmanlık Tezi, Yayın No: 2816, Ankara.
28. Karakoç. Y. (2013). “Anayasal Vergilendirme İlkeleri Üzerine Bir Değerlendirme”. Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Prof. Dr. M. Polat Soyer’e Armağan, Cilt: 15, Özel Sayı, 1259-1308.
29. Kıral, H. & Akdemir, T. (2019). “Bütçe Hakkı Kapsamında Türkiye’de Ödenek Aktarmalarının Değerlendirilmesi”. Sayıştay Dergisi, 112, 107-135.
30. Kopits, G. & Symansky, S. (1998). “Fiscal Policy Rules”, IMF Occasional Paper 162, International Monetary Fund, Washington, DC.
31. Kraan, D.J., Bergvall, D. & Hawkesworth, I. (2007). “Budgeting In Turkey”. OECD Journal on Budgeting, 7 (2), ISSN 1608-7143.
32. Lienert, M.I. (2010) “Role of the legislature in budget processes”. International Monetary Fund Technical Notes and Manuals, April.
33. Mauro, S. G., Cinquini, L. & Pianezzi, D. (2021). “New Public Management between reality and illusion: Analysing the validity of performance-based budgeting”. The British Accounting Review, 53 (6), 100825, ISSN 0890-8389.
34. Merkezi Yönetim Kapsamındaki Kamu İdarelerinin Kesin Hesaplarının Hazırlanmasına ilişkin Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği (Sıra No: 76), https://www.mevzuat.gov.tr/File/GeneratePdf?mevzuatNo=39292&mevzuatTur=Teblig&mevzuatTertip=5 (15.01.2022)
35. Milesi-Ferretti, G. M. (1997). “Fiscal Rules And The Budget Process”. Giornale Degli Economisti e Annali Di Economia, 56 (Anno 110) (1/2), 5–40.
36. OECD (2008). Performance Budgeting: A Users’ Guide, Policy Brief, OECD Publishing.
37. OECD (2009). “Executive budget flexibility”. Government at a Glance 2009, OECD Publishing, Paris.
38. Özen, A. (2008). Performans Esaslı Bütçe Sistemi ve Türkiye’de Uygulanabilirliği. Doktora Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İzmir.
39. Pitsvada, B.T. (1983). “Flexibility in Federal Budget Execution”. Public Budgeting & Finance, 3(2), 83–101.
40. Posner, P.L. & Park, C. G. (2007). "Role of the Legislature in the Budget Process: Recent Trends and Innovations". OECD Journal on Budgeting, OECD Publishing, 7(3), 1-26.
41. Potter, B.H. & Diamond, J. (1999). Guidelines for public expenditure management. Washington, D.C.: International Monetary Fund.
42. Ramsey, J. R. & Hackbart, M.M. (1982). “Impacts of Budget Reform: The Budget Office Perspective”. State & Local Government Review, 14(1), 10–15.
43. Saban, N. (2015). Vergi Hukuku (7. Baskı). İstanbul: Beta.
44. Schick, A. (2003). "The Performing State: Reflection on an Idea Whose Time Has Come but Whose Implementation Has Not". OECD Journal on Budgeting, 3(2).
45. Stein, H. (1946). “Stability And Flexibility In Federal Tax Policy”. Proceedings of the Annual Conference on Taxation under the Auspices of the National Tax Association, 39, 260–266.
46. Swirska, A. (2014). “Performance-based budget as an element of new public management in the Public Finance System in Poland”. Hyperion International Journal of Econophysics & New Economy, 7 (1), 109- 124.
47. Şaylan, G. (2003). Değişim, Küreselleşme ve Devletin Yeni İşlevi. 2. Baskı. İmge Kitabevi.
48. T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı, 2018-2020 Genel Faaliyet Raporları, https://www.sbb.gov.tr/butce-genel-faaliyet-raporlari/ (10.12.2021)
49. T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı, 2019-2020 Merkezi Yönetim Bütçe Gerçekleşmeleri ve Beklentiler Raporları, https://www.sbb.gov.tr/butce-merkezi-yonetim-butce-gerceklesmeleri-ve-beklentiler-raporlari/ (02.01.2022).
50. T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı (2019). 2018 Merkezi Yönetim Bütçe Gerçekleşmeleri ve Beklentiler Raporu, https://www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2019/11/MYB_GerceklesmeleriveBeklentilerRaporu_2018.pdf (20.11.2021).
51. T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, 2006-2017 Merkezi Yönetim Bütçe Gerçekleşmeleri ve Beklentiler Raporları, https://www.sbb.gov.tr/butce-merkezi-yonetim-butce-gerceklesmeleri-ve-beklentiler-raporlari/ (20.11.2021).
52. T.C. Maliye Bakanlığı, 2006-2017 Genel Faaliyet Raporları, https://www.sbb.gov.tr/butce-genel-faaliyet-raporlari/ (10.12.2021).
53. T.C. Sayıştay Başkanlığı (2007). 2006 Yılı Hazine İşlemleri Raporu Türkiye Büyük Millet Meclisi (S. Sayısı: 58), https://www.tbmm.gov.tr/ihtisas-komisyonlari/plan-ve-butce/kanunlasan-isler (10.11.2021).
54. T.C. Sayıştay Başkanlığı (2014). 2013 Yılı Genel Uygunluk Bildirimi, https://www.sayistay.gov.tr/reports/download/23-2013-yili-genel-uygunluk-bildirimi (10.12.2021).
55. T.C. Sayıştay Başkanlığı (2016). 2015 Yılı Genel Uygunluk Bildirimi https://www.sayistay.gov.tr/reports/download/21-2015-yili-genel-uygunluk-bildirimi (10.12.2021)
56. T.C. Sayıştay Başkanlığı (2021). 2020 Yılı Genel Uygunluk Bildirimi, https://www.sayistay.gov.tr/reports/download/3732-2020-yili-genel-uygunluk-bildirimi (15.02.2022).
57. T.C. Sayıştay Başkanlığı, 2006-2011 Yılı Genel Uygunluk Bildirimleri, https://www.tbmm.gov.tr/ihtisas-komisyonlari/plan-ve-butce/kanunlasan-isler (10.11.2021).
58. T.C. Sayıştay Başkanlığı, 2012-2019 Yılı Genel Uygunluk Bildirimleri. https://www.sayistay.gov.tr/reports/category/1-genel-uygunluk-bildirimleri (05.01.2022).
59. T.C. Strateji ve Bütçe Başkanlığı (2022). 2022 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği, Sıra No: 2, https://www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2022/02/2022-Yili-Merkezi-Yonetim-Butce-Uygulama-Tebligi_SiraNo2.pdf (24.03.2022).
60. Tommasi D. (2013). The Budget Execution Process. The International Handbook of Public Financial Management (Ed. R. Allen, R. Hemming, B.H. Potter). Palgrave Macmillan, London.
61. VonHagen, J. 1992. “Budgeting Procedures and Fiscal Performance in the European Communities. Economic Papers 96.
62. Wildavsky, A. (1978). “A Budget for All Seasons? Why the Traditional Budget Lasts”. Public Administration Review, 38(6), 501–509.
63. Yakar, S. & Budak, T. (2013). “Bakanlar Kurulunun Vergi Oranını Belirleme Yetkisinin Alt Sınırı: ‘Sıfır Oran’ın Anlamı”. Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 22(1), 399-426.
64. Yaşar, S. (2018). “Budget flexibility, government spending, and welfare”. Journal of Public Economic Theory.1–22.
65. Yılmaz, G.S., Akdeniz, D. & Yaman Güçlü, S. (2021). Türkiye’de Covid-19 Salgınıyla Mücadelede Bütçe Esnekliğinin Rolü. Pandeminin Mali Analizi (Ed. M. Yoruldu ve A. Arslan), Gazi Kitabevi.
66. Yükseler, Z. (2012). “Ödenek Üstü Harcamalar, Ek Bütçe Kanunu ve Net Borçlanma Limiti”. Erişim adresi https://www.researchgate.net/publication/320190644_ODENEK_USTU_HARCAMALAR_EK_BUTCE_KANUNU_VE_NET_BORCLANMA_LIMITI
67. Zengin, O. (2009). Günümüz Kamu Yönetiminde Ön Plana Çıkan Yaklaşımlar. Kamu Yönetimi: Yapı İşleyiş Reform. (Ed. B. Övgün). Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Kamu Yönetimi Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayın No: 5.
68. 13 Sayılı Strateji ve Bütçe Başkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, 30488 Sayılı ve 24/7/2018 Tarihli Resmî Gazete.
69. 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu. 10700 sayılı ve 06/01/1961 tarihli Resmî Gazete, Ankara.
70. 2976 sayılı Dış Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 18313 sayılı ve 15/02/1984 tarihli Resmi Gazete.
71. 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 24721 sayılı ve 09/04/2002 tarihli T.C. Resmi Gazete, Ankara.
72. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 12056 sayılı ve 23/07/1965 tarihli Resmî Gazete, Ankara.
73. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 25326 sayılı ve 24/12/2003 tarihli T.C. Resmi Gazete, Ankara.
74. 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu, 26205 sayılı ve 21/06/2006 tarihli Resmî Gazete, Ankara.
75. 7344 sayılı 2022 Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu, 31706 sayılı ve 31/12/2021 tarihli Resmî Gazete.
76. 5725 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 26740 sayılı ve 28/12/2007 tarihli Resmi Gazete.
77. 5829 sayılı 2007 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 27097 sayılı ve 31/12/2008 tarihli Resmi Gazete.
78. 5945 sayılı 2008 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 27449 sayılı ve 31/12/20092008 tarihli Resmi Gazete.
79. 6092 sayılı 2009 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 27802 sayılı ve 31/12/2010 tarihli Resmi Gazete.
80. 6261 sayılı 2010 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 28157 sayılı ve 29/12/2011 tarihli Resmi Gazete.
81. 6364 sayılı 2011 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 28514 sayılı ve 31/12/2012 tarihli Resmi Gazete.
82. 6513 sayılı 2012 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 28864 sayılı ve 27/12/2013 tarihli Resmi Gazete.
83. 6584 sayılı 2013 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 29217 sayılı ve 26/12/2014 tarihli Resmi Gazete.
84. 6683 sayılı 2014 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 29655 sayılı ve 16/03/2016 tarihli Resmi Gazete.
85. 6768 sayılı 2015 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 29928 sayılı ve 24/12/2016 tarihli Resmi Gazete.
86. 7067 sayılı 2016 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 30287 sayılı ve 31/12/2017 tarihli Resmi Gazete.
87. 7157 sayılı 2017 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 30642 sayılı ve 31/12/2018 tarihli Resmi Gazete.
88. 7198 sayılı 2018 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 30995 sayılı ve 31/12/2019 tarihli Resmi Gazete.
89. 7259 sayılı 2019 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 31351 sayılı ve 31/12/2020 tarihli Resmi Gazete.
90. 7345 sayılı 2020 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu, 31706 sayılı ve 31/12/2021 tarihli Resmi Gazete.
91. https://normkararlarbilgibankasi.anayasa.gov.tr/Dosyalar/Kararlar/KararPDF/2018-12-nrm.pdf (20.03.2022).
92. https://www.sinerjimevzuat.com.tr/index.jsf?dswid=6363# (25. 03.2022).