Legislative and Executive Powers in Determining the Scope of Senior Public Administration

Öz

ABSTRACT Article 104, paragraph nine of the Turkish Constitution empowers the President to appoint and dismiss senior public administrators and to regulate the procedures and principles governing their appointment by presidential decree. The Constitution, however, neither defines the concept of “senior public administrator” nor expressly assigns the power to determine its scope to a particular organ. This article examines the allocation of that power in light of scholarly opinion, current legislation and the case law of the Constitutional Court. The analysis demonstrates that the Court has not directly addressed which organ holds the power to determine the scope. Instead, it takes the initial determination made by presidential decree as given and reviews it according to criteria developed through its interpretation of the constitutional concept. This has produced a structure in which the initial determination is made by presidential decree, the applicable criteria are developed by the Court, and the legislature remains outside the division of functions. The article argues that review based on legal certainty is insufficient to resolve this structural problem. It proposes that the distinguishing criteria and minimum threshold of senior public administration be laid down by statute, while presidential decrees perform a complementary function by specifying the positions falling within that statutory framework.

Anahtar Kelimeler

• Senior Public Administrator
• Presidential Decree
• Generality of Legislative Power
• Legal Certainty
• Constitutional Competence.

Üst Kademe Kamu Yöneticiliğinin Kapsamını Belirlemede Yasama ve Yürütme Yetkisi

Öz

ÖZ Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrası, Cumhurbaşkanına üst kademe kamu yöneticilerini atama, görevlerine son verme ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleme yetkisi vermektedir. Buna karşılık Anayasa, “üst kademe kamu yöneticisi” kavramını tanımlamamakta ve kapsamı belirleme yetkisini açıkça bir organa bırakmamaktadır. Çalışmada bu yetkinin aidiyeti; öğretideki görüşler, yürürlükteki düzenlemeler ve Anayasa Mahkemesi içtihadı çerçevesinde incelenmektedir. İnceleme, Mahkemenin kapsamı belirleme yetkisinin hangi organa ait olduğunu doğrudan tartışmadığını; kararname koyucunun yaptığı belirlemeyi veri kabul ederek kavramın maddi içeriğini, geliştirdiği ölçütler üzerinden denetlediğini göstermektedir. Böylece ilk belirlemenin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle yapıldığı, ölçütlerin Mahkemece geliştirildiği ve yasama organının bu iş bölümünün dışında kaldığı bir yapı ortaya çıkmaktadır. Çalışmada, hukuki belirlilik denetiminin bu yapısal sorunu gidermeye yeterli olmadığı savunulmakta; üst kademe kamu yöneticiliğinin ayırt edici ölçütleri ile asgari düzeyinin kanunla belirlenmesi, Cumhurbaşkanlığı kararnamesine ise bu çerçeveyi somutlaştıran tamamlayıcı bir işlev bırakılması önerilmektedir.

Anahtar Kelimeler

• Üst Kademe Kamu Yöneticisi
• Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi
• Yasama Yetkisinin Genelliği
• Hukuki Belirlilik.

Etik Beyan

Çalışmanın hazırlanmasında dil bilgisi, dipnot ve kaynakça oluşumu ve kontrolleri gibi editoryal konularda yapay zekâ destekli araçlardan yararlanılmıştır. Metnin bilimsel içeriği, hukuki değerlendirmeleri ve sonuçları yazara aittir; tüm kaynaklar ve mahkeme kararları yazar tarafından birinci elden doğrulanmıştır.

Kaynakça

1. Albayrak, Süha Oğuz. ‘Türkiye’de Üst Kademe Kamu Yöneticiliğine Atanma’ (2020) 15(33) Memleket Siyaset Yönetim 101.
2. Anayurt, Ömer. Anayasa Hukuku Genel Kısım (8 bs, Seçkin 2025).
3. Ardıçoğlu, Artuk. ‘Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ (2017) 75(3) Ankara Barosu Dergisi 19.
4. Arslan, Zühtü. ‘Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Denetimi Yoluyla Hukukun Üstünlüğü İlkesinin Korunması: Türkiye Örneği’ (Kosova Anayasa Mahkemesinin Kuruluşunun 14 Yıldönümü Uluslararası Konferansı, 23 Ekim 2023) Erişim Tarihi 1 Ağustos 2026.
5. Aslan, Volkan. ‘Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Kanunlara Uygunluğunun Denetimi ve Çeşitli Hususların Kararname ile Düzenleneceğinin Kanunlarda Belirtilmesi Üzerine’ (2019) 36(1) Anayasa Yargısı 139.
6. Aslan, Volkan. Karşılaştırmalı Anayasa Hukukunda ve Türkiye’de Devlet Başkanının Kararname Yetkisi (On İki Levha 2020).
7. Atar, Yavuz. ‘Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Rejimi ve Anayasallık Denetimi’ (2019) 36(1) Anayasa Yargısı 241.
8. Baranger, Denis and Christina Murray. ‘Systems of Government’ in Mark Tushnet, Thomas Fleiner and Cheryl Saunders (eds), Routledge Handbook of Constitutional Law (Routledge 2013) 73.

9. Barın, Taylan. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Rejimi ve Anayasallık Denetimi (On İki Levha 2020).
10. Batum, Süheyl, Didem Yılmaz ve Serkan Köybaşı. Anayasa Hukuku: Temel Kavramlar ve Genel Esaslar (2 bs, On İki Levha 2025).
11. Boyar, Oya. ‘Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ve “Executive Orders”: Karşılaştırmalı Gözlemler’ Cumhurbaşkanlığı Sisteminde Yürütme Sempozyum Bildiri Kitabı (Marmara Üniversitesi Yayınevi 2019) 15.
12. Can, Osman. ‘Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Rejimi: Anayasa Mahkemesi Yaklaşımı’ (2020) 37(1) Anayasa Yargısı 133.
13. Cheibub, José Antonio, Zachary Elkins and Tom Ginsburg. ‘Still the Land of Presidentialism? Executives and the Latin American Constitution’ in Detlef Nolte and Almut Schilling-Vacaflor (eds), New Constitutionalism in Latin America: Promises and Practices (Ashgate 2012) 73.
14. Çağlar, Selda. Hukuk Devletinin Hukuki Belirlilik İlkesi Üzerinden Değerlendirilmesi (Beta 2013).
15. Çağlayan, Ramazan. ‘Üst Kademe Kamu Yöneticilerinin Atanmasına İlişkin Anayasa Mahkemesi Kararı Üzerine’ (2024) 2(1) Karar İncelemeleri Dergisi 23.
16. Çakır, Hüseyin Melih. ‘Türkiye’nin İdari Teşkilatı’ iç Turan Yıldırım (ed), İdare Hukuku (8 bs, On İki Levha 2020).
17. Eren, Abdurrahman. ‘Anayasa Mahkemesinin Kanun Hükmünde Kararnamelere İlişkin İçtihadı Doğrultusunda Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Değerlendirilmesi’ (2019) 36(1) Anayasa Yargısı 1.
18. Ergül, Teoman (ed). Başkanlık Sistemi (Türkiye Barolar Birliği 2005).
19. Erol, Gonca. ‘Olağan Dönem Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Konu Bakımından Sınırlarının Gri Alanları’ (2025) 15(1) Süleyman Demirel Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi 59.
20. Erol, Ömer Faruk. ‘Cumhurbaşkanlığı Düzenlemelerinin Yargısal Denetimi’ Cumhurbaşkanlığı Sisteminde Yürütme Sempozyum Bildiri Kitabı (Marmara Üniversitesi Yayınevi 2019) 65.
21. Ertaş, Türker. ‘Turkey’s New System of Government: Some Observations and Considerations in Comparative- Legal Perspective’ (2018) 41(1) Przegląd Prawa Konstytucyjnego 11.
22. Ertaş, Türker. ‘Yürütme Organının Asli Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisi Bağlamında Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Karşılaştırmalı Anayasal Düzenlerdeki Benzer İşlemlerle Kıyaslanması ve Türk Hükümet Sistemine Etkisi’ iç Oktay Uygun ve Egemen Esen (ed), Cumhurbaşkanının İşlemleri: Hukuki Niteliği, Normlar Hiyerarşisindeki Yeri ve Denetimi (On İki Levha 2020) 9.
23. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission). ‘Turkey — Opinion on the Amendments to the Constitution Adopted by the Grand National Assembly on 21 January 2017 and to be Submitted to a National Referendum on 16 April 2017’ (Opinion No 875/2017, CDL-AD (2017) 005, 110th Plenary Session, Venice, 10-11 March 2017) accessed 7 September 2026.
24. Gülçür, Abdulkadir. ‘AİHM ve Türk Anayasa Mahkemesinin Kararları Işığında Hukuki Kesinlik (Belirlilik) İlkesinin İncelenmesi’ (2018) 24(1) Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Hukuk Araştırmaları Dergisi 149.
25. Gülener, Serdar. Başkanlık Sistemlerinde Denge ve Denetleme: ABD, Brezilya, Arjantin, Meksika, Şili, Güney Kore (SETA 2016).
26. İba, Şeref ve Yasin Söyler. ‘Yeni Hükümet Sisteminde Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Cumhurbaşkanı Kararının Nitelik Farkı ve Hukuki Sonuçları’ (2019) 36(1) Anayasa Yargısı 195.
27. İnceoğlu, Sibel. ‘ABD Başkanlık Rejimi Örneği ile Karşılaştırmalı Olarak Türkiye’de Meclis Araştırması’ iç TBMM Yüzüncü Yıl Armağanı (Tekin Yayınevi 2022) 843.
28. İriş, Halil İbrahim. Üst Kademe Kamu Yöneticilerinin Atanmaları, Nitelikleri ve Görevlerinin Sona Ermesi (Yetkin Yayınları 2021).
29. Kaboğlu, İbrahim. Anayasa Hukuku Dersleri (19 bs, Legal 2025).
30. Kaman, Nur. ‘Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ve Kamu Personel Hukukuna Etkileri’ Cumhurbaşkanlığı Sisteminde Yürütme Sempozyum Bildiri Kitabı (Marmara Üniversitesi Yayınevi 2019) 88.
31. Kanadoğlu, Osman Korkut ve Ahmet Mert Duygun. Anayasa Hukukunun Genel Esasları (4 bs, On İki Levha 2025).
32. Karahanoğulları, Onur. İdare Hukuku (2 bs, Turhan Kitabevi 2023).
33. Karslı, Mehmet Rauf. ‘Üst Kademe Kamu Yöneticilerinin Atama Usul ve Esasları Üzerine Bir İnceleme’ (2020) 28(1) Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi 187.
34. Lijphart, Arend. Çağdaş Demokrasiler (çev Ergun Özbudun ve Ersin Onulduran, Yetkin Yayınları 1996).
35. Lijphart, Arend. ‘Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations’ in Juan J Linz and Arturo Valenzuela (eds), The Failure of Presidential Democracy (Johns Hopkins University Press 1994) 91.
36. Mainwaring, Scott. ‘Presidentialism in Latin America’ (1990) 25(1) Latin American Research Review 157.
37. OECD. The Principles of Public Administration (2023 edn, OECD 2023) accessed 5 September 2026.
38. Ölmez, Cansu Büşra. ‘Üst Kademe Kamu Yöneticilerinin Atanma Usulünün Denge ve Denetleme Mekanizması Bakımından Değerlendirilmesi’ (2024) 32(2) Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi 949.
39. Özsoy Boyunsuz, Şule. Dünyada Başkanlık Sistemleri: Karşılaştırmalı Bir Analiz (İmge Kitabevi 2017).
40. Rose-Ackerman, Susan, Diane A Desierto and Natalia Volosin. ‘Hyper-Presidentialism: Separation of Powers without Checks and Balances in Argentina and the Philippines’ (2011) 29(1) Berkeley Journal of International Law 246.
41. Sartori, Giovanni. Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği (çev Ergun Özbudun, Yetkin Yayınları 1997).
42. Sezer, Abdullah, Emrah Kırıt ve Oya Boyar. Hukuk Devleti (Toplumsal Katılım ve Gelişim Vakfı Yayınları 2003).
43. Sezer, Abdullah. ‘Normlar Hiyerarşisi ve Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri [Çok Boyutlu Normlar Piramidi Yaklaşımı]’ (2019) 36(1) Anayasa Yargısı 353.
44. Shugart, Matthew Soberg and John M Carey. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics (Cambridge University Press 1992).
45. SIGMA. Top Public Management Toolkit: Scope and Legal Status (SIGMA Training Resources, OECD, Aralık 2024) accessed 5 September 2026.
46. Sobacı, Mehmet Zahid ve Özer Köseoğlu. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde Üst Kademe Yöneticiler (SETA 2018).
47. Soysal, Mümtaz. 100 Soruda Anayasanın Anlamı (11 bs, Gerçek Yayınevi 1997).
48. Söyler, Yasin. ‘3 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine Göre Üst Kademe Kamu Yöneticisi Kimdir?’ (2020) 2(1) ASBÜ Hukuk Fakültesi Dergisi 59.
49. Şahin, Erdal. Yasallık İlkesi Bağlamında Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri (Kararnameli Yasallık) (Turhan Kitabevi 2021).
50. Şirin, Tolga. ‘“İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”: Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ (2018) 7(14) Anayasa Hukuku Dergisi 289.
51. Tanör, Bülent ve Necmi Yüzbaşıoğlu. Türk Anayasa Hukuku (17 bs, Beta 2018).
52. TBMM Araştırma Hizmetleri Başkanlığı. Karşılaştırmalı Hükümet Sistemleri: Başkanlık Sistemi — ABD, Arjantin, Azerbaycan, Brezilya ve Nijerya Örnekleri (gözden geçirilmiş 2 bs, Yayın No 7, TBMM 2017).
53. Tekinsoy, M Ayhan. ‘Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Yürütmenin Mahfuz Düzenleme Yetkisi Açısından Değerlendirilmesi’ iç Oktay Uygun ve Egemen Esen (ed), Cumhurbaşkanının İşlemleri: Hukuki Niteliği, Normlar Hiyerarşisindeki Yeri ve Denetimi (On İki Levha 2020) 389.
54. Teziç, Erdoğan. Anayasa Hukuku (27 bs, Beta 2024).
55. Tunç, Hasan. Türk Anayasa Hukuku (Ders Kitabı) (Gazi Kitabevi 2018).
56. Uluşahin, Nur. Anayasal Bir Tercih Olarak Başkanlık Sistemi (Yetkin Yayınları 1999).
57. Uykun Altıntaş, Ülkü Olcay. Anayasa Hukuku Bağlamında Türkiye’de ve ABD’de Devlet Başkanının Atama Yetkisi (On İki Levha 2024).
58. Ülgen Adadağ, Özen. ‘Kanun-Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi İlişkisinin Yargısal Denetimine Yönelik Sorunlar’ (2019) 36(1) Anayasa Yargısı 261.
59. Ülgen, Özen. ‘Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Niteliği ve Türleri’ (2018) 2018/1 Galatasaray Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi 3.
60. Yazıcı, Serap. Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemleri: Türkiye İçin Bir Değerlendirme (4 bs, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları 2017).
61. Yılmaz, Halit. ‘Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Konu Bakımından Yetki Sınırları’ (2020) 78(1) İstanbul Hukuk Mecmuası 225.