Türkiye’de devlet ormanlarındaki yayla alanlarında kira ödeme sisteminin içerik analizi

Öz

Giriş ve Hedefler Bu çalışma, Türkiye’de devlet ormanlarında yer alan yayla taşınmazlarının kira ödeme sistemine ilişkin hukuki, yönetsel ve mali sorunları analiz etmeyi amaçlamaktadır. Mevcut sistemin kamu yararı, eşitlik ve şeffaflık ilkeleri açısından zayıf yönlerini ortaya koyan çalışma, ulusal mevzuatın uygulamadaki etkilerini ve sistemin yeniden yapılandırılmasına yönelik politika ihtiyaçlarını da değerlendirmektedir. Yöntemler Araştırma, Devlet Ormanlarındaki Yayla Alanlarının İdaresi ve Tespiti Hakkında Yönetmelik başta olmak üzere 6831 sayılı Orman Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve 4342 sayılı Mera Kanunu gibi düzenlemeleri Hans Kelsen’in normlar hiyerarşisi kuramı temelinde analiz etmektedir. Ayrıca 1973–2023 yılları arasındaki 31 Yargıtay kararı ve 3 Sayıştay raporu incelenmiştir. Saha verisi, bakanlık, STK ve yerel yönetim temsilcilerinden oluşan 18 uzmanla yapılan yarı yapılandırılmış görüşmelere dayanmaktadır. Elde edilen veriler MAXQDA yazılımı ile içerik analizine tabi tutulmuş ve yedi tematik başlık altında kodlanmıştır. Bulgular Çalışma, kira bedellerinin belirlenmesinde ölçülebilirlikten uzak kriterler kullanıldığını, ödeme tarihlerinin düzensizliğinin ve fiziki ödeme sisteminin uygulamada sorun yarattığını ortaya koymuştur. Ayrıca muhasebe sisteminde kurumsal bellek zayıflığı, veri izlenebilirliği eksikliği ve yaptırım mekanizmalarının uygulanmaması gibi sorunlar, sistemin yönetişim kapasitesini zayıflatmaktadır. Aynı yaylada orman içi ve dışı mülkiyet rejimlerinin birlikte uygulanması ise hukuki belirsizlik ve idari karmaşa doğurmaktadır. Sonuçlar Elde edilen bulgular doğrultusunda, merkezi dijital ödeme sistemine geçilmesi, sabit kira artış takviminin benimsenmesi, adil ve ölçülebilir kira belirleme kriterlerinin oluşturulması, muhasebe sisteminin mali milatla yeniden yapılandırılması ve coğrafi-tematik temelli bütüncül yayla yönetiminin tesis edilmesi önerilmektedir. Bu çalışma, yayla taşınmazları üzerinden kamu taşınmazı yönetiminde dijitalleşme, yönetişim kalitesi ve sosyal adalet ilkeleri bağlamında somut politika katkıları sunmaktadır.

Anahtar Kelimeler

• İçerik analizi
• kamu taşınmazı yönetimi
• kira ödeme sistemi
• normlar hiyerarşisi
• yayla taşınmazları

Etik Beyan

Bu çalışma kapsamında yürütülen insan katılımlı araştırmalar için Düzce Üniversitesi Bilimsel Araştırma ve Yayın Etik Kurulu tarafından etik onay alınmıştır (Tarih: 19.10.2023, Karar No: 2023/314). Araştırma sürecinde katılımcılara araştırmanın amacı hakkında bilgi verilmiş, gönüllülük esas alınmış ve kişisel veriler gizlilik ilkelerine uygun olarak anonimleştirilmiştir. Çalışmada Yükseköğretim Kurulu Bilimsel Araştırma ve Yayın Etiği Yönergesi'ne uyulmuştur. Herhangi bir çıkar çatışması bulunmamaktadır.

Teşekkür

Bu çalışma kapsamında kullanılan veriler, Türkiye’de devlet ormanlarında yer alan yayla taşınmazlarının kira ödeme sistemine ilişkin hukuki, yönetsel ve mali analizlere yönelik olarak yürütülen doktora tezi araştırması kapsamında elde edilen verilerden yararlanılarak oluşturulmuştur. Çalışmada yer alan mevzuat analizleri, yargı kararları incelemeleri ve uzman görüşmeleri, Düzce Üniversitesi Orman Fakültesi bünyesinde yürütülen “Devlet Ormanlarındaki Yaylak, Kışlak ve Otlakların Yönetsel ve Hukuksal Analizi” temalı doktora tez çalışmasının bulgularına dayanmaktadır. Bu bağlamda çalışmanın gerçekleştirilmesine katkı sağlayan uzmanlara ve kurum temsilcilerine teşekkür ederiz.

Content analysis of the lease payment system for summer pasture properties in state forests in Türkiye

Öz

Background and Aims This study aims to analyze the legal, administrative, and financial dimensions of the lease payment system for summer highland pasturelands located within state forests in Türkiye. It critically assesses the weaknesses of the current system in terms of public interest, equality, and transparency, and addresses the implementation effects of national legislation along with the need for a comprehensive policy restructuring. Methods The research adopts a normative legal analysis approach based on Hans Kelsen’s hierarchy of norms, focusing on key regulations including the Regulation on the Identification and Administration of Highland Pastures in State Forests, the Forest Law (No. 6831), the State Tender Law (No. 2886), and the Pasture Law (No. 4342). In addition, 31 Court of Cassation decisions (1973–2023) and 3 Turkish Court of Accounts reports were examined. Field data were obtained through semi-structured interviews with 18 experts from ministries, NGOs, and local administrations. Qualitative data were analyzed using MAXQDA software, and thematic coding was conducted under seven main categories. ResultsThe findings reveal significant shortcomings in the determination of lease values due to the lack of measurable and equitable criteria. Problems related to irregular payment timelines and a manual payment system also emerged. Furthermore, institutional weaknesses in the accounting system, such as poor traceability and data integrity, combined with ineffective enforcement mechanisms, undermine the governance capacity. The coexistence of different property regimes within the same pasture areas leads to legal ambiguity and administrative complexity. Conclusion Based on these findings, the study recommends the establishment of a centralized digital payment system, the implementation of a standardized annual lease increase calendar, the adoption of fair and measurable pricing models, the restructuring of the accounting system with a defined fiscal baseline, and the integration of a spatially and functionally unified governance model for pasturelands. Beyond its specific focus on highland pastures, the study offers policy implications for improving the overall management of public property in Türkiye by emphasizing digitalization, governance quality, and social justice principles.

Anahtar Kelimeler

• Content analysis
• public property governance
• lease payment system
• hierarchy of norms
• highland properties

Kaynakça

1. Adenuga, A. H., Jack, C., McCarry, R. 2021. The case for long term land leasing: a review of the empirical literature. Land, 10(3), 238. https://doi.org/10.3390/land10030238
2. Aksan, U., Yazlık, A., 2021. Mera alanlarında bulunan bitki türleri ve etkileri: Düzce örneği. Akademik Ziraat Dergisi, 10(1), 81–96. https://doi.org/10.29278/azd.797748
3. Aksu, D., 2023. Kamu yönetiminde dijital gelişmeler: Bürokrasiden ağ yönetişimine geçiş. Ases International Çanakkale Scientific Studies Conference, Conference Book, Ases Yayınları, Çanakkale, 52–62.
4. Akyiğit, E. 2012. 6098 Sayılı Türk Borçlar Kanunu’nda Kira Sözleşmesi. Seçkin Yayıncılık, Ankara.
5. Altın, M., Gökkuş, A., Koç, A., 2011. Çayır ve Mera Yönetimi. Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı Yayınları, Ankara.
6. Atmiş, E., Günşen, H. B., Özden, S., 2009. Forest cooperatives and its importance in rural poverty reduction in Turkey. XIII World Forestry Congress, Buenos Aires, Arjantin. https://www.fao.org/3/ak211e/ak211e.pdf (Erişim tarihi: 19.05.2025)
7. Atmiş, E., Erdoğan, T., 2017. Türkiye’de Politika, Toplum ve Ormancılık. Ormancılık Politikaları ve Orman Köylülerinin Durumu Çalıştayı, CHP Yayınları, Muğla.
8. Ayanoğlu, S. 1993. Ormanlar üzerinde sınırlı ayni haklar. Journal of the Faculty of Forestry Istanbul University. 43(3-4), 79-94.

9. Ayanoğlu, S. 1996. Türk orman rejimine eleştirisel bir yaklaşım. Journal of the Faculty of Forestry Istanbul University. 46(2) 99-114.
10. Ayaz, H., Gümüş, C., 2016. Türkiye'de orman mülkiyeti, yaşanan sorunlar ve çözüm önerileri. Karadeniz Araştırmaları Dergisi, 2(2), 212-236.
11. Aydın, A., 1998. Devlet ormanlarından yararlanma usulleri: medeni hukuk ve kamu hukuku çerçevesinde bir değerlendirme. Doktora tezi, İstanbul Üniversitesi, İstanbul. https://nek.istanbul.edu.tr/ekos/TEZ/32530.pdf (Erişim tarihi: 15.02.2025)
12. Binboğa, G., Daşdemir, İ., 2023. Korunan alanlarda sürdürülebilir yönetim etkinlik düzeyinin belirlenmesi: milli parklar örneği. Turkish Journal of Forestry, 24(4), 390-398. https://doi.org/10.18182/tjf.1358403
13. Bowen, G. A., 2009. Document analysis as a qualitative research method. Qualitative Research Journal, 9(2), 27–40. https://doi.org/10.3316/QRJ0902027
14. Creswell, J. W., 2014. Research Design: Qualitative, Quantitative, and Mixed Methods Approaches. SAGE Publications, 4th ed.
15. Çalışkan, H., Birben, Ü., Özden, S., 2025. Türkiye'de orman yönetimi: ekonomik baskılar, yasal çerçeveler ve ekolojik sonuçlar. Uluslararası Çevre Anlaşmaları, 25, 21–39, https://doi.org/10.1007/s10784-024-09657-7
16. Çalışkan, H., Özden, S., 2022. Sürdürülebilir kırsal kalkınma bağlamında kırsal tutundurma model araştırması: Mut örneği. Ormancılık Araştırma Dergisi, 133-141. https://doi.org/10.17568/ogmoad.1089165
17. Daşcı, M., Çomaklı, B., 2006. Yaylacılık ve tarımsal açıdan önemi. Atatürk Üniversitesi Ziraat Fakültesi Dergisi, 37(2), 275–280.
18. Daşdemir, İ., Köse, M., 2017. İstanbul ilinde ORKÖY faaliyetlerinin sürdürülebilir orman yönetimine etkisi. XIII. Congress of Ecologyand Environment With International Participation:Environmental Conservation and Biodiversity, Edirne.
19. Destan, S., Ayanoğlu, S., 2007. Sürdürülebilir ormancılığın bölgesel planlama, çok işlevlilik ve katılım boyutları. İ.Ü. Orman Fakültesi Dergisi, 60(2), 74-85.
20. Durkaya, A., Kaptan, S., Durkaya, B., Önal, G., Erdoğmuş, S., 2017. Orman köylüsü ve yaylacıların sosyo ekonomik ve sosyo kültürel yapısı ile çatışmaların incelenmesi (Giresun ve Manisa yöresi örneği). Bartın Orman Fakültesi Dergisi, 19(1), 252–267.
21. Elvan, O.D., 2014. 21. Forest offences in 21st century Turkey (with the example for the offender and trial period of illegal use of the forests in Istanbul). International Journal of Law, Crime and Justice, 42(4), 324-339.
22. European Commission, 2023. Land use sector. European Commission, Climate Action. https://climate.ec.europa.eu/eu-action/land-use-sector_en (Erişim tarihi: 09.03.2025)
23. FAO (Food and Agriculture Organization), 2014. Responsible governance of tenure and the law: a guide for lawyers and other legal service providers. FAO, Rome.
24. https://openknowledge.fao.org/server/api/core/bitstreams/62029425-d044-4a47-8295-15ad62222b3a/content (Erişim tarihi: 02.03.2025)
25. FAO (Food and Agriculture Organization), 2023. Managing Natural Resources Sustainably and Preserving Biodiversity in a Changing Climate. FAO Regional Office for Europe and Central Asia. https://www.fao.org/europe/work-in-the-region/regional-priority-programmes/natural-resources/en (Erişim tarihi: 22.02.2025)
26. Gençay, G., 2012. Orman kadastrosunun güncel sorunları üzerinde hukuksal incelemeler. İstanbul Üniversitesi Orman Fakültesi Dergisi, 62(2), 173–195.
27. Gençay, G., Birben, Ü., Aydın, A. 2019. To be “a developed country” or not to be? The effect of the Paris agreement on Turkish forest law. Environtal Monitoring and Assessment, 191, 219. https://doi.org/10.1007/s10661-019-7379-2 Gözler, K., 2018. İdare Hukuku (8. Baskı). Ekin Yayınevi, Bursa.
28. Gümüş, M.A., 2012. Borçlar Hukuku Özel Hükümler, Cilt I. Vedat Kitapçılık, İstanbul.
29. Günel, M.C., 2014. Kamu kurum ve kuruluşlarının taraf olduğu konut ve çatılı işyeri kiralarına uygulanacak hukuk (TBK m. 339/f.II). İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, 72(1), 831–850.
30. Güneş, Y., 2007. Conservation easementand common law easement as a nature conservation tool within the context of property rights and the economic trade off. Annales de la Faculté de Droit d’Istanbul, 39(56),pp. 279–294.
31. Güneş, Y., Birben, Ü., 2015. Karşılaştırmalı hukukta orman mülkiyeti. İstanbul Üniversitesi Orman Fakültesi Dergisi, 65(2), 46–58.
32. Güven, P. (2020). The management of state-owned real estate in Turkey. In: Akdemir, T., Kıral, H. (Eds) Public Financial Management Reforms in Turkey: Progress and Challenges, Volume 2, 73-85, Springer, Singapore. https://doi.org/10.1007/978-981-15-4226-8_5
33. Heltberg, R., 2002. Property rights and natural resource management in developing countries. Journal of Economic Surveys, 16(2), 189–214. https://doi.org/10.1111/1467-6419.00165
34. Kalabalık, H. 2007. Kırsal alanlarla ilgili yapı ve faaliyet yasakları. Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 11(1-2), 837-886.
35. Karal, K. ve Gençay, G., 2020. Ormansızlaşmanın küresel iklim değişikliğine etkilerinin hukuksal boyutlarının incelenmesi, Bartın Orman Fakültesi Dergisi, 22(2), 571-579. https://doi.org/10.24011/barofd.697275.
36. Kelsen, H., 1945. General Theory of Law and State. Harvard University Press, Cambridge.
37. Krippendorff, K., 2019. Content Analysis: An Introduction to Its Methodology. SAGE Publications, 4th ed. Larson, A.M., Barry, D., Ram Dahal, G., 2010. Tenure Rights and Access to Forests: A Training Manual for Research. CIFOR, Bogor. https://www.cifor-icraf.org/publications/pdf_files/Books/BLarson1201.pdf (Erişim tarihi: 20.01.2025)
38. OECD, 2022. Enhancing Innovation in Rural Regions of Switzerland. OECD Publishing, Switzerland. https://www.oecd.org/en/countries/switzerland.html (Erişim tarihi: 12.01.2025)
39. OECD, 2023. Green Finance and Investment. OECD Publishing, Paris. https://www.oecd.org/en/publications/green-finance-and-investment_24090344.html (Erişim tarihi: 12.01.2025)
40. Orman Genel Müdürlüğü, 2013. Devlet ormanlarındaki yayla alanlarının idaresi ve tespiti hakkında yönetmelik. Resmî Gazete, 28580. https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2013/03/20130307-10.htm (Erişim tarihi: 04.01.2025)
41. Türker, Y.Ö., Elvan, O.D., Aydin, A., 2021. Paying for water in Turkey: an analysis of Turkish water legislation in light of the precedent criteria of the Turkish Constitutional Court. Environmental Monitoring and Assessment, 193, 489. https://doi.org/10.1007/s10661-021-09271-z
42. Rivero del Paso, L., Pattanayak, S., Uña, G., Tourpe, H., 2023. Digital Solutions Guidelines for Public Financial Management. International Monetary Fund, Washington, D.C. https://www.imf.org/en/Publications/TNM/Issues/2023/10/06/Digital-Solutions-Guidelines-for-Public-Financial-Management-537781 (Erişim tarihi: 12.04.2025)
43. Sayıştay Başkanlığı, 2021. Orman Genel Müdürlüğü Denetim Raporu, Sayıştay Başkanlığı, Ankara. https://www.sayistay.gov.tr/reports/download/3706-orman-genel-mudurlugu (Erişim tarihi: 04.01.2025)
44. Silverman, D., 2019. Interpreting Qualitative Data. SAGE Publications, 6th ed.
45. Sunderman, M.A., Spahr, R.W., 1994. Valuation of government grazing leases. The Journal of Real Estate Research, 9(2), 179–196. https://www.jstor.org/stable/44095489 (Erişim tarihi: 11.04.2025)
46. Tanör, B. (1986). İki Anayasa: 1961–1982. Beta Yayıncılık, İstanbul.
47. Tanör, B. (2012). Anayasa Hukukunun Genel Esasları (15. Baskı). Beta Yayıncılık, İstanbul.
48. Türker, M. F., Yeşilyurt, E. N., Yılmaz, C., 2017. Türkiye ormancılığında kırsal kalkınma-orman kaynaklarının tahribi ilişkisinin Türkiye kalkınma planları kapsamında değerlendirilmesi ve Kazakistan ormancılığı için saptamalar. Biological Diversity and Conservation, 10(2), 68-72.
49. USDA (United States Department of Agriculture), 2022. Fees and payments for special uses on federal lands. USDA Forest Service. https://www.fs.usda.gov/managing-land/lands-realty-management/special-uses/fees-payments (Erişim tarihi: 24.04.2025)
50. World Bank, 2020. Securing Forest Tenure Rights for Rural Development: An Analytical Framework. World Bank, Washington, D.C. https://documents.worldbank.org/curated/en/222361593489512904 (Erişim tarihi: 20.03.2025)
51. World Bank, 2022. Financial Management Umbrella Program. https://www.worldbank.org/en/programs/financial-management-umbrella-program (Erişim tarihi: 20.03.2025)
52. Yalçın, V., 2012. Orman Hukuku Uygulama Rehberi: Orman Mevzuatı ve Uygulamaları Üzerine Rehber. Orman Genel Müdürlüğü Yayınları, Ankara.