A DIFFERENT APPROACH TO THE FLYPAPER EFFECT: AN ANALYSIS OF METROPOLITAN MUNICIPALITIES' BORROWINGS IN TURKEY

Öz

Grants are the primary revenue type for local governments in most countries. It is stated that income inequalities arising between the governments will be reduced with these revenues, and also, a crucial revenue will be obtained for the local administrators to maintain their services without any disruption. However, it is stated that besides the benefits they provide, they change the taxpayers' perceptions regarding fiscal instruments and the executives' approaches, which may negatively affect the fiscal decisions. These effects are examined through the concepts of fiscal illusion, flypaper effect and moral hazard. Starting from the theoretical framework regarding the concepts, the article aims to test whether the shares transferred from the general budget tax revenues by the central government in Turkey affect the borrowing decisions of the executives of the metropolitan municipalities. Accordingly, the System Generalized Moments Estimator (System GMM) was used, and the data set between 2014 and 2020 were analysed. In addition, other than the grants, the control and dummy variables that were wanted to be tested whether they had an impact on the borrowings of metropolitan municipalities were also included in the analysis. As a result of the analysis, it has been determined that as the general budget tax revenues increase, the borrowings of the metropolitan municipalities also increase. Moreover, it has been concluded that there is a significant relationship between the investment expenditures, operational balance, and population variables determined as the control variables and the ideology participating in the analysis as a dummy variable and borrowing.

Anahtar Kelimeler

• Metropolitan Municipality
• Grants
• Fiscal Illusion
• Flypaper Effect
• Panel Data Analysis

Sinek Kâğıdı Etkisine Farklı Bir Yaklaşım: Türkiye’de Büyükşehir Belediyelerinin Borçlanmaları Üzerinden Bir Analiz

Öz

Mali transferler, çoğu ülkede mahalli idarelerin başlıca gelir türü olarak kullanılmaktadır. Sözü edilen gelirler ile idareler arasında ortaya çıkması olası gelir eşitsizliklerinin azaltılacağı ve ayrıca mahalli yöneticilerin hizmetlerini aksaklık yaşamadan sürdürebilmeleri için önemli bir kaynak elde edeceği ifade edilmektedir. Ancak sağladıkları faydaların yanında mali araçlara ilişkin mükelleflerin algılarını ve aynı zamanda yöneticilerin yaklaşımlarını değiştirdikleri için mali kararları olumsuz etkileyen sonuçların oluşabileceği de belirtilmektedir. Söz konusu olumsuz etkiler mali yanılsama, sinek kâğıdı etkisi ve ahlaki tehlike kavramları üzerinden incelenmektedir. Nitekim araştırma kapsamında sözü edilen kavramlara ilişkin teorik çerçeveden yola çıkarak Türkiye’de merkezi idare tarafından genel bütçe vergi gelirlerinden aktarılan payların büyükşehir belediyelerinin yöneticilerinin borçlanma kararlarını etkileyip etkilemediğinin test edilmesi amaçlanmaktadır. Bu doğrultuda yöntem olarak Sistem Genelleştirilmiş Momentler Tahmincisi (Sistem GMM) kullanılmış ve 2014-2020 zaman aralığını kapsayan veri seti analiz edilmiştir. Ayrıca genel bütçeden aktarılan payların dışında büyükşehir belediyelerinin borçlanmaları üzerinde etki doğurup doğurmadıkları test edilmek istenen kontrol değişkenleri ile kukla değişkenler de analize katılmıştır. Yapılan analiz sonucunda genel bütçe vergi gelirlerinde yaşanan artışın, büyükşehir belediyelerinin borçlanmalarını artırdığı saptanmıştır. Öte yandan belirlenen kontrol değişkenleri olarak belirlenen yatırım harcamaları, operasyonel denge ve nüfus değişkenlerinin yanında kukla değişken olarak analize katılan ideoloji ile borçlanma arasında anlamlı ilişki olduğu tespit edilmiştir.

Anahtar Kelimeler

• Büyükşehir Belediyesi
• Mali Transfer
• Mali Yanılsama
• Sinek Kâğıdı Etkisi
• Panel Veri Analizi

Kaynakça

1. Acar, Y. (2019). Does Flypaper Effect Exist? New Evidence from Turkish Municipalities. Sosyoekonomi, 27 (39), 55-68.
2. Agnieszka, A., Aneta, K. ve Marcin, W. (2021). Liabilities of Local Government Units in Poland: Identification and Analysis of Diversification Factors. European Research Studies Journal, XXIV (2B), 113-134.
3. Aritenang, A. F. (2020). The effect of intergovernmental transfers on infrastructure spending in Indonesia. Journal of the Asia Pacific Economy, 25 (3), 571-590.
4. Aytaç., D. (2015), Türkiye’de Yönetimler Arası Transferler Sinek Kağıdı Etkisi Yaratıyor Mu? Ampirik Bir İnceleme. Yönetim ve Ekonomi Araştırmaları Dergisi, 13 (2), 166-180.
5. Bahl, R. ve Duncombe, W. (1993). State and Local Debt Burdens in the 1980s: A Study in Contrast. Public Administration Review, 53 (1), 31-40.
6. Bailey, S. J. (1999). Local Government Economics: Principles and Practice, London: Macmillan Press.
7. Balaguer-Coll, M. T., Prior, D. ve Tortosa-Ausina, E. (2016). On the Determinants of Local Government Debt: Does One Size Fit All?. International Public Management Journal, 19 (4), 513-542.
8. Balaguer-Coll, M. T. ve Ivanova-Toneva, M. (2019). The importance of spatial effects in municipal debt. Spanish Accounting Review. 22 (1), 61-72.

9. Baltagi, B. H. (2005). Econometric Analysis of Panel Data, Third Edition, West Sussex: John Wiley & Sons Ltd.
10. Bastida, F., Benito, B. ve Guillamon, M.-D. (2009). An Empirical Assessment of the Municipal Financial Situation in Spain. International Public Management Journal, 12 (4), 484-499.
11. Bellot, N. J., Selva, M. L. M. ve Menendez, L. G. (2017). Determinants of Sub-Central European Government Debt. The Spanish Review of Financial Economics, 15 (2), 52-62.
12. Benito, B. ve Bastida, F. (2004). The Determinants of the Municipal Debt Policy in Spain. Journal of Public Budgeting, Accounting&Financial Management, 16 (4), 492-525.
13. Benito, B., Vicente, C. ve Bastida, F. (2015). The Impact of the Housing Bubble on the Growth of Municipal Debt: Evidence from Spain. Local Government Studies, 41 (6), 997-1016.
14. Bergvall, D., Charbit, C., Kraan, D.-J. ve Merk, O. (2006). Intergovernmental Transfers and Decentralised Public Spending, OECD Working Paper: WP/3.
15. Bjorkman, A. ve Helgesson, G. (2019). Local Government Fragmentation and Debt Development in Swedish Municipalities, Master Thesis, Sweden: University of Gothenburg School of Business-Economics and Law.
16. Blöchliger, H. ve Kim, J. (2016). Fiscal Federalism 2016: Making Decentralisation Work, Paris: OECD Publishing.
17. Bridges, D. J. (2005). Public Authorities and Determinants of Aggregate Debt: Kentucky’s Municipal Governments, MAP/MPP Capstone Projects-183.
18. Cabases, F., Pascual. P. ve Valles, J. (2007). The effectiveness of institutional borrowing restrictions: Empirical evidence from Spanish municipalities. Public Choice, 131 (3/4), 293-313.
19. Clingermayer, J. C. ve Wood, B. D. (1995). Disentangling Patterns of State Debt Financing. The American Political Science Review, 89 (1), 108-120.
20. Cropf, R. A. ve Wendel, G. D. (1998). The determinants of municipal debt policy: a pooled time-series analysis. Environment and Planning C: Government and Policy, 16 (2), 211-224.
21. Çetinkaya, Ö., Eroğlu, E. ve Bolaç, U. (2018). Turizmin Belediyelerde Ortaya Çıkardığı Finansman Sorunları ve Çözüm Önerileri. M. Mecek, B. Parlak ve E. Atasoy (Ed.), Kent Yönetiminde Yeni Yaklaşımlar ve Etkin Belediyecilik Uygulamaları içinde, (s. 1404-1424). Ankara: Nobel Akademik Yayıncılık.
22. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı. (2021). 2020 Yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu, Ankara.
23. Dahlby, B. (2011). The marginal cost of public funds and the flypaper effect. International Tax Public Finance, 18 (3), 304-321.
24. De Mello, Jr L. R. (2000). Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis. World Development, 28 (2,), 365-380.
25. Deller, S. C. ve Maher, C. S. (2005). Categorical Municipal Expenditures with a Focus on the Flypaper Effect. Public Budgeting and Finance, 25 (3), 73-90.
26. Derycke, P.-H. ve Gilbert, G. (1985). The Public Debt of French Local Government. Journal of Public Policy, 5 (3), 387-399.
27. Dollery, B. ve Worthington, A. (1999). Fiscal Illusion at the Local Level: An Empirical Test Using Australian Municipal Data. The Economic Record, 75 (228), 37-48.
28. Dzialo, J., Guziejewska, B., Majdzinska, A. ve Zoltaszek, A. (2019). Determinants of Local Government Deficit and Debt: Evidence from Polish Municipalities. Lex Localis-Journal of Local Self-Government, 17 (4), 1033-1056.
29. Ebel, R. D. ve Yılmaz, S. (2002). On the Measurement and Impact of Fiscal Decentralization, The World Bank Policy Research Working Paper: WP/2809.
30. Ellis, M. A. ve Schansberg, D. E. (1999). The Determinants of State Government Debt Financing. Public Finance Review, 27 (6), 577-587.
31. Eroğlu, E. (2020). Belediye Gelirlerinin Yapısının ve Gelir Artırımı Konusunda Yapısal Kısıtların Değerlendirilmesi. Maliye Çalışmaları Dergisi, 64, 31-49.
32. Faulk, D. ve Killian, L. (2017). Special Districts and Local Government Debt: An Analysis of ‘Old Northwest Territory’ States. Public Budgeting & Finance, 37 (1), 112-134.
33. Feld, L. P. ve Kirchgassner, G. (2001). Does direct democracy reduce public debt? Evidence from Swiss municipalities. Public Choice, 109 (3/4), 347-370.
34. Galinski, P. (2015). Determinants of debt limits in local governments: case of Poland. E. Gimzauskiene vd. (Ed.), 20th International Scientific Conference “Economics and Management 2015 (ICEM-2015)”- Procedia-Social and Behavioral Sciences içinde, (s. 376-382). 213.
35. Gamkhar, S. ve Oates, W. (1996). Asymmetries in the Response to Increases and Decreases in Intergovernmental Grants: Some Empirical Findings. National Tax Journal, 49 (4), 501-512.
36. Goeminne, S. ve Smolders, C. (2014). Politics and Public Infrastructure Investments in Local Governments: Empirical Evidence From Flemish Municipalities (1996-2009). Local Government Studies, 40 (2), 182-202.
37. Gras, E., Hernandez, J. ve Palacios, M. (2014). An Explanation of Local Government Debt in Spain Based on Internal Control System. Lex Localis-Journal of Local Self-Government, 12 (4), 775-792.
38. Heyndels, B. ve Smolders, C. (1994). Fiscal Illusion at the Local Level: Empirical Evidence for the Flemish Municipalities. Public Choice, 80 (3/4), 325-338.
39. Kim, K. ve Lim, S. (2018). Determinants of state long-term debt: The political market framework. The Social Science Journal, 3 (3), 359-368.
40. Kitchen, H., Mcmillan, M., ve Shah, A. (2019). Local Public Finance and Economics: An International Perspective, Switzerland: Palgrave Macmillan.
41. Köppl-Turyna, M. ve Pitlik, H. (2016). Do Equalisation Payments Affect Subnational Borrowing? Evidence From Regression Discontinuity, Wien: Austrian Institute of Economic Research, Working Paper: 528.
42. Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği, RG: 27.05.2016 / 29724.
43. Mehiriz, K. ve Marceau, R. (2014). The Flypaper and Asymmetric Effects of Intergovernmental Grants to Quebec Municipalities. Public Budgeting and Finance, 34 (1), 85-102.
44. Nacar, B. (2005). Yerel Yönetimlerin Mali Krizi Üzerine Kuramsal Açıklamalar: Nedenler, Öneriler ve Bir Değerlendirme. Akdeniz İİBF Dergisi, 3 (9), 202-247.
45. Padovani, E., Rescigno, L. ve Ceccatelli, J. (2018). Municipal Bond Debt and Sustainability in a Non-Mature Financial Market: The Case of Italy. Sustainability, 10 (9), 1-25.
46. Pettersson-Lidbom, P. (2001). An Empirical Investigation of the Strategic Use of Debt. Journal of Political Economy, 109 (3), 570-583.
47. Prado-Lorenzo, J.-M., Garcia-Sanchez, I.-M., ve Cuadrado-Ballesteros, B. (2014). Do Electoral Risks Moderate the Effect of Partisan and Electoral Cycles on Debt-Financed Local Spending?. Local Government Studies, 40 (5), 745-765.
48. Rodden, J. (2002). The Dilemma of Fiscal Federalism: Grants and Fiscal Performance around the World. American Journal of Political Science, 46 (3), 670-687.
49. Roodman, D. (2009). How to do xtabond2: An introduction to difference and system GMM in Stata. The Stata Journal, 9 (1), 86-136.
50. Sağbaş, İ., Saruç, N. T. (2004). Intergovernmental Transfers and the Flypaper Effect in Turkey. Turkish Studies, 5 (2), 79-92.
51. Serbes, H. ve Çetinkaya, Ö. (2019). Türkiye’de Belediyelerin Mali Tablolar Temelinde Yabancı Kaynak Yapısının Analizi. International Journal of Social Inquiry, 12 (2), 757-800.
52. Serbes, H. (2021). Türkiye’de Mahalli Düzeyde Borçlanmayı Açıklayıcı Faktörler: Büyükşehir Belediyeleri Üzerine Bir Panel Veri Analizi, Doktora Tezi, Bursa: Bursa Uludağ Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü.
53. Shah, A., (2006). A Practitioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers. Revista de Economia y Estadistica, XLIV (2), 127-186.
54. Sharp, E. (1986). The Politics and Economics of the New City Debt. The American Political Science Review, 80 (4), 1271-1288.
55. Shi Y., Hendrick, R. ve Park, H. (2018). Fiscal Decentralization and Capacity to Service Debt: Are They Tightly Linked?. Public Finance and Management, 18 (2), 192-223.
56. Swianiewicz, P. (2004). The Theory of Local Borrowing and the West-European Experience. P. Swianiewicz (Ed.), Local Government Borrowing: Risks and Rewards içinde, (s.5-23). Budapest: Open Society Institute.
57. Şahin İpek, E. A. (2018). Türkiye’de Belediye Gelirlerinin Değerlendirilmesi. Afyon Kocatepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, 20 (2), 1-19.
58. Ter-Minassian, T. (2020). Intergovernmental Fiscal Cooperation and Subnational Revenue Autonomy, IDB Discussion Paper: IDB-DP-748.
59. Teyyare, E. (2018). OECD Ülkelerinde Kayıt Dışı Ekonomi ve Kurumsal Kalite İlişkisi. Uluslararası Yönetim İktisat ve İşletme Dergisi, 14 (1), 51-65.
60. Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı. Analitik Bütçe Sınıflandırmasına İlişkin Rehber, Erişim: 17 Aralık 2021, https://www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2019/10/11-ekorehber_2020-2022.pdf
61. Veiga, L. G., ve Veiga, F. J. (2007). Political Business Cycles at the Municipal Level. Public Choice, 131 (1/2), 45-64.
62. Wichowska, A. (2019). Determinants of Debt in Rural Municipalities on the Example of the Warminsko-Mazurskie Voivodeship. Acta Scientiarum Polonorum-Oeconomia, 18 (4), 121-130.
63. Yakar Önal, A. (2008). Türkiye’de Belediyelerin Borçlanma Süreci: 1960-2006. İ. Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, 39, 187-206.
64. Yaş, H. ve Akduğan, U. (2015). Türkiye’de Belediyelere Yapılan Mali Transferlerin Flypaper Effect Çerçevesinde Değerlendirilmesi. Maliye Dergisi, 168 (Ocak-Haziran), 49-68.
65. Yerdelen Tatoğlu, F. (2018). İleri Panel Veri Analizi, Düzenlenmiş ve Yenilenmiş 3. Baskı, İstanbul: Beta Basım Yayım Dağıtım.
66. Yerdelen Tatoğlu, F. (2020). Panel Veri Ekonometrisi, Genişletilmiş 5. Baskı, İstanbul: Beta Basım Yayım Dağıtım.
67. Zengin, O. (2014). Büyükşehir Belediyesi Sisteminin Dönüşümü: Son On Yılın Değerlendirilmesi. Ankara Barosu Dergisi, 2, 91-116.
68. 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu, RG: 26.05.1981 / 17354.
69. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, RG: 09.11.1982 / 17863.