PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP MODEL AND PRACTICES IN TURKEY: EVALUATION OF IMPLEMENTATION RESULTS IN THE LIGHT OF THE REPORTS OF TURKISH COURT OF ACCOUNTS

Yıl 2020, Sayı: 119, 9 - 39, 21.01.2021

Nükrettin Parlak Hacı Ömer Köse , Metin Toprak

Öz

Extensive changes have been occurring in service delivery methods along with the basic approaches in public administration. The public-private partnership (PPP) model is increasingly widespread in realizing the investments needed in areas where public resources are insufficient or where private sector capacity offers significant advantages. The success of this model, which aims to provide public services in higher quantity, speed, quality and efficiency by benefiting from the comparative advantages of the public and private sectors and sharing the risks between both sectors, depends on the establishment of a rational cooperation ground between the two parties and the effective management of the process. The PPP model is based on the relational state phenomenon. The relational government approach, which expresses the use of private sector and civil society dynamics in the state coordination in the provision of public services, requires new and more complex regulations in terms of performance measurement, transparency and accountability. In the Turkish implementation of the PPP model, the performance level of the various versions of the model, the deficiencies in the application and the improvement suggestions developed by the Turkish Court of Accounts (TCA) form the framework of this study. This study demonstrated the effective role of the TCA in developing accountability and transparency, which are critical for the success of the model through the audit reports submitted to the Parliament and shared with the public. Our findings suggest that, in terms of the public sector, it should be a priority policy to develop the application in the light of the findings of the TCA and to take the necessary measures to combat fundamental risks. In terms of the TCA, it is recommended to review and improve its audit and guidance capacity in the successful implementation of this hybrid model, which is expected to become more widespread. In the light of the developments in the market economy and the service delivery approaches of the state, in the context of the implementation of Turkey, the development of a more appropriate model for PPP model goes beyond the limit of this study and remains for further research.

Anahtar Kelimeler

Public Private Partnership (PPP), Relational State, Auditing, Turkish Court of Accounts, Accountability and Transparency

KAMU-ÖZEL İŞBİRLİĞİ MODELİ VE TÜRKİYE UYGULAMALARI: SAYIŞTAY RAPORLARI IŞIĞINDA UYGULAMA SONUÇLARININ DEĞERLENDİRİLMESİ

Öz

Kamu yönetiminde temel yaklaşımlarla birlikte hizmet sunum yöntemlerinde de kapsamlı değişimler yaşanmaktadır. Kamu kaynaklarının yetersiz kaldığı ya da özel sektör kapasitesinden yararlanmanın önemli avantajlar sunduğu alanlarda ihtiyaç duyulan yatırımların gerçekleştirilmesinde kamu-özel işbirliği (KÖİ) modeli giderek yaygınlaşmaktadır. Kamu ve özel sektörün karşılaştırmalı üstünlüklerinden yararlanılması ve risklerin her iki kesim arasında paylaştırılması suretiyle kamu hizmetlerinin daha yüksek miktar, hız, kalite ve etkinlikte sunulmasını hedefleyen bu modelin başarısı, iki taraf arasında rasyonel bir işbirliği zemininin tesis edilmiş olmasına ve sürecin etkin yönetilmesine bağlıdır.
KÖİ modeli, ilişkisel devlet olgusu çerçevesinde temellendirilmektedir. Devlet koordinasyonunda özel sektör ve sivil toplum dinamiklerinin kamusal hizmetlerin sunumunda kullanılmasını ifade eden ilişkisel devlet yaklaşımı, performans ölçümü, saydamlık ve hesap verebilirlik bakımından yeni ve daha karmaşık düzenlemeleri gerektirmektedir. Kamu-özel işbirliği modelinin Türkiye’deki farklı uygulamalarının performans düzeyi, başlıca eksiklikleri ve bunlara yönelik Sayıştay tarafından geliştirilen iyileştirme önerileri, bu çalışmanın çerçevesini oluşturmaktadır.
Bu çalışmada modelin başarısında kilit öneme sahip olan hesap verebilirlik ve saydamlığın geliştirilmesi için Sayıştayın etkin rolü, TBMM’ye sunduğu ve kamuoyu ile paylaştığı denetim raporları üzerinden ortaya konmuştur. Kamu kesimi bakımından, Sayıştayın tespitleri ışığında uygulamanın geliştirilmesi ve temel risklerle mücadele için gerekli önlemlerin alınması öncelikli bir politika olmalıdır. Sayıştay bakımından ise, giderek daha da yaygınlaşması beklenen bu hibrit modelin başarıyla uygulanmasında, denetim ve rehberlik kapasitesini gözden geçirmesi ve geliştirmesi önerilmektedir. Piyasa ekonomisinin ve devletin hizmet sunum yaklaşımlarındaki gelişmeler ışığında, kamu-özel işbirliği modeline yönelik Türkiye uygulaması bağlamında daha uygun bir modele ilişkin öneri bu çalışmanın sınırını aşmakta ve ancak bundan sonra yapılacak araştırmalara kalmaktadır.

Anahtar Kelimeler

Kamu-Özel İşbirliği (KÖİ), İlişkisel Devlet, Denetim, Sayıştay, Hesap Verme Sorumluluğu ve Saydamlık

Kaynakça

• Alagöz, Mehmet ve Yokuş, Turgut (2017), Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) Yatırımları ve Ekonomik İllüzyon Etkisi, KMÜ Sosyal ve Ekonomik Araştırmalar Dergisi 19(32):115-122.
• Alparslan, Uğur ve Miynat, Mustafa (2014), Kamu Özel Sektör Ortaklıklarının Ekonomi Politiği, Yönetim ve Ekonomi, 21(2):19–40.
• Barney, Jay B. (1991), Firm Resources and Sustained Competitive Advantage, Journal of Management, 17(1):99-120.
• Barney, Jay B., Right, Mike, Ketchen, David J.Jr. (2001), Resource-Based View of the Firm: Ten Years after 1991, Journal of Management, 17(1), 99-120.
• Beev, Ivaylo -Petar Peshev (2016), Public-Private Partnership: Current Status and Prospects for Development, Economic Alternatives, 3:317-330.
• Caldwell, Nigel D.; Roehrich, Jens K. and Gerard, George (2017), Social Value Creation and Relational Coordination in Public-Private Collaborations, Jornal of Management Studies, 54(6):906-928.
• Cumhurbaşkanlığı (2019a), Kamu Özel İşbirliği Raporu 2018, Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı, Ankara.
• Cumhurbaşkanlığı (2019b), 11. Kalkınma Planı (2019-2023) Kamu Özel İşbirliği Özel İhtisas Komisyonu Ön Raporu, Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı, Ankara.
• Corbacho, Ana ve Shwartz, Gerd (2008), “PPPs and Fiscal Risks: Should Governments Worry?”, Public Investment and Public-Private Partnerships: Addressing Infrastructure Challenges and Managing Fiscal Risks, (Ed. G. Scwartz, A. Corbacho ve K. Funke), ss.85-104, IMF Publication, Palgrave Macmillan, Hampshire.
• De la Motte, Robin ve Hall, David (2003), The European Commission’s Guide to Successful Public-Private Partnerships- A Critique, https://www.epsu.org/article/europeancommissions-guide-successful-public-private-partnerships-critique-psiru
• Dong, Lisheng (2015), “Privatization Theory: Inheritance of Instrumental Rationality”, Public Administration Theories, ss.101-112, Palgrave Macmillan, New York.
• Emek, Uğur (2014), Kamu-Özel İşbirliklerinin Devlet Muhasebe Sistemindeki Yeri ve Önemi. İktisat İşletme ve Finans, 29(337).
• Grimsey, Darrin ve Mervyn K., Lewis (2017), Global Developments in Public Infrastructure Procurement: Evaluating Public Private Partnerships and Other Procurement Options, EE Publishing, Cheltenham.
• Hall, David; De la Motte, Robin ve Davies, Steve (2003), Terminology of Public-Private Partnerships (PPPs), https://www.epsu.org/article/terminology-public-privatepartnerships-ppp, Erişim: 19.12.2020.
• Hart, Oliver D. ve Moore, John (1990), Property Rights and the Nature of the Firm, Journal of Political Economy, 98(6):1119–1158.
• Hodge, Graeme A. ve Greve, Carsten (2017), On Public-Private Partnership Performance: A Contemporary Review, Public Works Management&Policy, 22(1):55-78.
• INTOSAI PSC (2020a), ISSAI 5240: Guideline on Best Practice for the Audit of Risk in Public/Private Partnership (PPP), https://www.pasai.org/pa-issais, Erişim: 21.12.2020
• INTOSAI PSC (2020b), ISSAI 5220: Guidelines on Best Practice for the Audit of Public/Private Finance and Concessions, https://www.pasai.org/pa-issais, Erişim: 21.12.2020.
• Kenanoğlu, M. Emin (2019), Kamu Özel Sektör Ortaklığı ve Kredi Yurtlar Kurumu Uygulaması: Çanakkale İli Örneği, JELECON, Journal of Life Economics, 6 (3):361-378.
• Klein, Micheal (2015), Fundemantal of PPP, World Bank PPP Series.
• Köse, H. Ömer (2012), Küresel Krizle Mücadelede Denetimin Önemi ve Yüksek Denetim Kurumlarının Rolü, Anadolu Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 12(3):93-108.
• Mendoza, Xavier ve Vernis, Alfred (2008), The Changing Role of Governments and the Emergence of the Relational State, Corporate Governance, 8(4):389-396.
• OECD (2012), Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of PublicPrivate Partnerships, https://www.oecd.org/governance/oecd-recommendationpublic-privatepartnerships.htm, Erişim: 18.10.2020.
• Owusu-Manu, De-Graft, Edwards, David John, Kukah, A.S., Parn, Erika Anneli, El-Gohary, Hatem and Hosseini, M.Reza (2018), An Empirical Examination of Moral Hazards and Adverse Selection on PPP Projects: A Case Study of Ghana, Journal of Engineering, Design and Technology, 16(6): 910-924.
• Picot, Arnold; Florio, Massimo; Grove, Nico ve Kranz, Johann (Eds) (2015), The Economics of Infrastructure Provisioning, The Changing Role of the State, CESifo Seminar Series, MIT Press.
• Porter, Michael E. (1991), Towards A Dynamic Theory of Strategy, Strategic Management Journal, 12:95-117.
• Roehrich, Jens K.; Lewis, Michael A. ve George, Gerard (2014), Are Public–Private Partnerships A Healthy Option? A Systematic Literature Review, Social Science&Medicine, 113:110–119.
• Romero, Maria Jose (2015), What Lies Beneath? A Critical Assessment of PPPs and Their Impact on Sustainable Development, Eurodad, http://www. eurodad.org/files/pdf/559da257b02ed.pdf, Erişim: 13.11.2020.
• Sayıştay (2004), Yap-İşlet-Devret ve Yap-İşlet Modeli Kapsamında Yaptırılan Enerji Projeleri Hakkında Sayıştay Raporu (Enerji Raporu) Hakkında Özet Bilgi, Sayıştay Dergisi, S.52.
• Sayıştay (2013), Gümrük ve Ticaret Bakanlığı 2012 Yılı Denetim Raporu, Sayıştay Başkanlığı.
• Sayıştay (2014a), Maliye Bakanlığı 2013 Yılı Sayıştay Denetim Raporu, Sayıştay Başkanlığı.
• Sayıştay (2014b), Sayıştay 2013 Yılı Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu, Sayıştay Başkanlığı.
• Sayıştay (2015), Sayıştay 2014 Yılı Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu, Sayıştay Başkanlığı.
• Sayıştay (2016), İstanbul BŞB 2015 Yılı Sayıştay Denetim Raporu, Sayıştay Başkanlığı.
• Sayıştay (2017a), Sayıştay 2016 Yılı Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu, Sayıştay Başkanlığı.
• Sayıştay (2017b), Sayıştay, 2016 Yılı Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu, Sayıştay Başkanlığı.
• Sayıştay (2017c), Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Sayıştay Denetim Raporu, Sayıştay Başkanlığı.
• Sayıştay (2018), Sayıştay 2017 Yılı Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu, Sayıştay Başkanlığı.
• Sayıştay (2019a), Sağlık Bakanlığı 2018 Yılı Sayıştay Denetim Raporu, Sayıştay Başkanlığı.
• Sayıştay (2019b), Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2018 Yılı Sayıştay Denetim Raporu, Sayıştay Başkanlığı.
• Sayıştay (2020a), Sağlık Bakanlığı 2019 Yılı Sayıştay Denetim Raporu, Sayıştay Başkanlığı.
• Sayıştay (2020b), Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2019 Yılı Sayıştay Denetim Raporu, Sayıştay Başkanlığı.
• Sayıştay (2020c), 2019 Yılı Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu, Sayıştay Başkanlığı.
• Song, Jinbo; Zhao, Yunpeng; Jin, Lulu ve Sun, Yan (2018), Pareto Optimization of Public-Private Partnership Toll Road Contracts with Government Guarantees, Transportation Research Part A: Policy and Practice, Elsevier, 117(C):158-175.
• Tanzi, Vito (2011), Government versus Markets: The Changing Economic Role of the State, New York: Cambridge University Press.
• TASAV (2017), Kamu-Özel İşbirliği Projeleri: Türkiye ve Diğer Ülke Örnekleri, TASAV Ekonomi Araştırmaları Merkezi, www.turkakademisi.org, Erişim: 01.12.2020.
• Teker, Suat; Teker, D. ve Çimen, M. (2013), Ulaştırma Projeleri Finansmanı İçin Bir Model Önerisi: Kamu-Özel Sektör Ortaklığı ile Yap-İşlet-Devret, İşletme Araştırmaları Dergisi, 5/1 (2013) 116-129.
• Tokatlıoğlu, Mircan ve Şen, Semih (2019), Kamu Hizmetlerinin Sunum ve Finansmanında Kamu Özel İşbirliği Modeli: Avrupa Birliği ve Türkiye, International Journal of Public Finance, 4(2).
• Tunç, Gökhan ve Özsaraç, E. (2015), Türkiye’deki Kamu Özel İşbirliği Modelinin İyileştirilmesine Ait Öneriler, 3. Türkiye Deprem Mühendisliği ve Sismoloji Konferansı, İzmir, 14-16 Ekim.
• UNCTAD (1998), Guidelines for Port Authorities and Governments on the Privatization of Port Facilities, https://unctad.org/system/files/official-document/posdtetibd1.pdf, Erişim: 12.12.2020.
• Yalçın, Fatma Ceren (2014), Kamu Özel İşbirliği ve Özelleştirme: Kavramsal Bir Çerçeve, İstanbul Ticaret Üniversitesi Sosyal Bilimleri Dergisi, S.25
• Vargas-Hernández, José G. (2015), The Question of Changing the Concept, Role and Functions of State, Socio-Economic Problems and the State, 13(2):5-15.