Türkiye ve Avrupa Birliği'nde Sosyal İçerme Uygulamaları: 2000'li Yıllara İlişkin Karşılaştırmalı Bir Değerlendirme

Yıl 2014, Cilt: 38 Sayı: 1, 103 - 149, 24.05.2014

Utku Balaban

Öz

Özet

 

Bu çalışma, Türkiye'de 2000'li yıllardaki sosyal içerme uygulamalarının etkinliğine ilişkin bir değerlendirmedir. Sosyal içerme kavramı 1970'lerden itibaren özellikle Avrupa'daki birçok ülke için sosyal politikanın temel eksenlerini tarif etmeye başlamıştır. Çalışmanın birinci bölümü sosyal içerme kavramını temellendiren kuramsal yaklaşımları ve Türkiye'deki sosyal içerme uygulamalarına ilişkin literatürün sunduğu bulguları özetleyecektir. Sosyal içerme kavramını temellendiren kuramsal yaklaşımlarda çeşitlilik söz konusudur ve bu çeşitlilik sosyal içermenin tanımı ve ölçümüne ilişkin oydaşma eksikliğinden kaynaklanmaktadır. Kavramın farklı kuramsal ve siyasi akımlarca benimsenmesi ve kavramı işler hale getiren uygulamaların ülkeler arasında farklılık arz etmesi oydaşma eksikliğine katkıda bulunmuştur. Bu bağlamda Avrupa Komisyonu ortak bir çerçeve geliştirebilmek ve sosyal içerme uygulamalarının seyrini tespit edebilmek için 2001 yılında kamuoyunda Laeken Göstergeleri olarak anılan 18 gösterge belirlemiş ve Avrupa İstatistik Kurumu (EuroStat) bu göstergelere ilişkin veri derlemeye başlamıştır. Bu göstergeler sosyal içermenin farklı yönlerine ilişkin veri toplanmasına ve kavramsal uzlaşmazlıkların asgariye indirilmesine yardımcı olmuştur.

 

Türkiye'ye ilişkin literatür 2000'li yıllarda sosyal içerme uygulamalarının yapısal bir dönüşüm geçirdiğini göstermektedir. İlgili çalışmalar uygulamalara ilişkin sorunları dokümante etmekte ve devam eden uygulamaların Avrupa ülkelerinde görülen farklı "refah rejimlerindekilerle" olan benzerlikleri ele almaktadır. Bu minvalde devam eden tartışmalar mevcut uygulamaların sonuçlarını inceleyen değerlendirmelere duyulan ihtiyacı ortaya koymaktadır. Fakat sosyal içerme kavramına ilişkin bahsedilen kavramsal muğlaklık bu tür değerlendirmelerde kullanılacak göstergelerin belirlenmesini güçleştirmektedir. Benzer şekilde, sosyal içerme uygulamalarının etkisini ölçebilmek için bir referans noktasına ihtiyaç vardır. Bu nedenle bu çalışmada sunulacak incelemede Laeken Göstergeleri kullanılacak ve Avrupa Birliği'ndeki (AB-27) ilgili göstergelere dair seyir Türkiye'deki seyir ile kıyasla nacaktır.

 

Çalışmanın ikinci bölümünde Laeken Göstergelerine ilişkin TÜİK ve EuroStat verisi kullanılarak Türkiye ile AB-27'nin son 10 yılda izlediği seyir karşılaştırmalı bir incelemeye tabi tutulmuştur. Birçok göstergeye ilişkin Türkiye ve AB-27 arasındaki farkın büyük olması nedeniyle karşılaştırma yakınsama hızına odaklanmıştır. Diğer bir deyişle, çalışmada sunulan değerlendirmede 2000'lerin ortasından bugüne karşılaştırmaya izin veren zaman serilerinden hareketle Türkiye'nin aldığı değerlerin AB ortalamasına yakınsayıp yakınsamadığı sorusuna cevap aranmıştır. Değerlendirmede bölgelerarası gelir farklarına ilişkin geliştirilmiş koşullu beta yakınsaması ve sigma yakınsaması modellerinden hareketle yakınsama eğiliminin söz konusu olduğu göstergelere ilişkin iki projeksiyon sunulmuştur. Birinci projeksiyon, verinin mevcut olduğu en yakın yıldaki AB-27 ortalama değerinin sabit kaldığı varsayıldığında Türkiye'nin AB-27'ye yakınsama süresini vermektedir. İkinci projeksiyon ise AB-27 ve Türkiye'nin son yıllardaki performansındaki değişimi bir arada ele alarak bir yakınsama süresi sunmaktadır.

 

Bu projeksiyonlar Türkiye'nin geçtiğimiz 10 yıl içindeki sosyal içerme uygulamalarının performansına ilişkin beş başlıkta sunulan değerlendirmeye temel teşkil etmiştir. Birincisi, kamu sağlığına ilişkin göstergeler algı düzeyinde Türkiye'nin AB-27'den 2000'li yıllarda daha başarılı bir performansgösterdiğinifakatbeklenenyaşam süresi bağlamında AB-27'ye fiilen yakınsama gerçekleşmediğini ortaya koymaktadır. İkincisi, gelir dağılımına ilişkin göstergeler zayıf bir yakınsama eğilimini ortaya koymaktadır. Örneğin, Türkiye'nin Gini katsayısı koşul ve uygulamalar sabit kalırsa 2012 AB-27 ortalamasına 27yılda yakınsayacaktır. Öte yandan, 2007-2012 dönemi için yakınsama eğilimi ortadan kalkmaktadır. Üçüncüsü, uzun- ve çok uzun-erimli işsizliğe odaklanan istihdama ilişkin göstergeler bağlamında Türkiye AB-27'den daha başarılı bir performans sergilemektedir. Fakat işgücüne katılım ve istihdam oranları açısından AB-27 ve Türkiye arasında büyük bir farkın olduğu ve son yıllarda bu göstergelere ilişkin bir yakınsama eğilimi olmadığı görülmektedir. Dolayısıyla, AB-27'ye kıyasla daha düşük olan işsizlik oranları aslında düşük istihdam ve işgücüne katılım oranlarının doğ rudan bir sonucu olarakelealınmalıdır. Dördüncüsü, yoksulluğa ilişkin projeksiyonlar farklı yoksulluk eşikleri için AB-27'nin 2012 değerine 16 ila 25 yılları arasında değişen yakınsama süreleri vermektedir. Öte taraftan, Türkiye'de sosyal yardımlar öncesi ve sonrası yoksulluk oranları arasındaki fark göz ardı edilebilir bir seviyededir: Bu fark hem AB-27'deki ilgili değerlerden daha düşüktür hem de bu fark bağlamında AB-27'ye yakınsama eğilimi söz konusu değildir. Ayrıca, mutlak yoksulluğa ilişkin Dünya Bankası verisi, Türkiye'den çok daha düşük kişi başı GSYH'ye sahip ülkelerin bile 2000'li yıllarda mutlak yoksulluk oranlarını Türkiye'den daha hızlı şekilde düşürdüğünü ve bu oranlar bağlamında Türkiye'den daha düşük değerlere eriştiğini ortaya koymaktadır. Kısacası, yoksulluğa ilişkin sosyal içerme uygulamalarının yoksulluk oranları üzerindeki etkisi ihmal edilebilir seviyededir ve bu uygulamaların etkinliği geçtiğimiz 10 yılda artmamıştır. Beşincisi, eğitime ilişkin göstergeler ise daha vahim bir tablo çizmektedir. İlgili Laeken Göstergeleri Türkiye ve AB-27 arasındaki farkın bir uçurum niteliğinde olduğunu göstermektedir. Buna rağmen, 2000'li yıllarda bu fark kapanmamıştır. Dolayısıyla, eğitime ilişkin bu başarısızlık diğer bazı göstergelere ilişkin yakınsama eğilimini örseleme potansiyeline sahiptir. Özetle, eğer AB-27 ile yakınsama sosyal içerme uygulamalarının hedefi olarak ele alınırsa Laeken Göstergelerinin 2000'li yıllardaki genel seyri sosyal yardım harcamalarının bütçedeki payının 2002'den bu yana 2,75 kat arttığı Türkiye'de mevcut sosyal içerme uygulamalarının düşük bir etkinliğe sahip olduğu iddiasını desteklemektedir.

 

Anahtar Sözcükler: Sosyal İçerme, İstihdam, Yoksulluk, Gelir Dağılımı, Koşullu Beta Yakınsaması, Sigma Yakınsaması, Laeken Göstergeleri, Türkiye, Avrupa Birliği.

 

Social Inclusion Practices in Turkey and the European Union in the 2000s: A Comparative Assessment

 

Abstract

 

This paper presents an assessment of the social inclusion policies in Turkey during the 2000s. The notion of social inclusion has been describing the main axes of social policy in different countries of Europe since the 1970s. The first part of the paper summarizes the related theoretical approaches and evaluates the findings in the literature about the social inclusion practices in Turkey. Theoretical approaches are of a great variety in their emphasis points and this variety partially derives from the lack of consensus about the definition and measurement of social inclusion. The adoption of the notion by different theoretical and political perspectives and differences in the related practices across countries contribute to this lack of consensus. To overcome this challenge, the European Commission formulated eighteen indicators in 2001 and established a common framework to observe the relevant trends of social inclusion. EuroStat has been collecting data about these indicators since then. These indicators, popularly known as Laeken Indicators, are used to measure the extent of social inclusion with the data on different aspects of social policy as well as to minimize the conceptual disagreements among policymakers and scholars.

 

The literature on Turkey points out that the 2000s witnessed a structural transformation with regard to the social inclusion practices. The related studies document the relevant problem areas and discuss the similarities of the social inclusion practices in Turkey with the ones in different "welfare regimes" in Europe. Debates in this regard reveal the need for further studies about the repercussions of the existing practices in Turkey. However, the aforementioned conceptual ambiguity about the notion of social inclusion makes it difficult to choose the appropriate indicators to be used in such an assessment. Moreover, a reference point is needed for the impact analysis. Thus, this paper uses the Laeken Indicators for the assessment and takes the trends for the European Union (EU27) as the reference point for comparison.

 

The second part of the paper uses the data by TurkStat and EuroStat about the Laeken Indicators in order to compare between the related trends in Turkey and EU27 during the 2000s. Since the gap between Turkey and EU27 is large with regard to most of the Laeken Indicators, the comparative assessment focuses on the pace of the tendency to convergence within the last decade. The assessment embarks on the conditional beta and sigma models, which are developed to analyze the regional income disparities, and provides two projections with regard to the Laeken Indicators. The first projection provides the number of years for convergence if the value for EU27 in the most recent year remained stable in the coming years. The second projection provides the duration for convergence if the trends for both Turkey and EU27 continue at the same annual rate of change as in the 2000s.

This projection is used in the assessment of the performance of the social inclusion practices in Turkey within the last decade under five headings. First, indicators concerning the public health illustrate that Turkey outperformed the EU27 in terms of the self-perceived health, while the growth in life expectancy could not catch up with the EU27. Second, indicators about the income distribution reveal a weak tendency to convergence. For instance, the Gini coefficient of Turkey will converge with the EU27's value for 2012 in twenty-seven years ceteris paribus. Furthermore, the propensity for convergence disappears for the last six years when data is available (i.e. between 2007 and 2012). Third, Turkey outperforms the EU27 with respect to the Laeken Indicators concerning employment, which mostly focus on the long- and very long-term unemployment. However, the data about the labor force participation and employment rate reveal a significant gap between Turkey and EU27, while there is no sign of convergence with regard to these indicators. In fact, the low unemployment rate for Turkey appears as a consequence of the low employment and labor force participation rates. Fourth, the duration of convergence for different poverty thresholds is projected to range between sixteen and twenty-five years. The difference between the poverty rates before and after social transfer rates is much smaller than the figures for EU27 and there is no strong sign of convergence between Turkey and EU27 with regard to the change of the difference between poverty rates before and after social transfers. Also, the World Bank data on absolute poverty reveals that countries with much lower GDP per capita outperformed Turkey in the 2000s with regard to the reduction of the absolute poverty rates at different thresholds. In short, social inclusion practices concerning poverty have a negligible impact on the actual poverty rates and the level of effectiveness of these policies has not increased within the last decade. Fifth, indicators on education draw an even more alarming picture. The related Laeken Indicators reveal a sizable gap between Turkey and EU27 in terms of the low educational attainment rates. Nevertheless, the difference did not decline in the last decade. This failure in education policies will potentially retard any tendency for convergence with regard to other indicators in the coming years. Thus, the assessment of the trends about the Laeken Indicators within the 2000s support the argument that the existing social inclusion practices in Turkey are not effective if convergence with the EU27 is a policy goal, even though the social assistance expenditures have increased its share in the government budget by a factor of 2.75 since 2002.

 

Keywords: Social Inclusion, Employment, Poverty, Income Distribution, Conditional Beta Convergence, Sigma Convergence, Laeken Indicators, Turkey, European Union

Anahtar Kelimeler

-